1.3 Impacto de la migración en el sistema internacional
2.1.4 La dinámica de la formulación de políticas
Las políticas públicas son las acciones o inacciones de un gobierno en respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Estas políticas no son adoptadas o ejercidas solamente por los gobiernos sino también por partidos políticos, medios de comunicación, lobbies e instituciones individuales (MCCORMICK, 2004).
Las influencias que generan un impacto en las políticas a nivel nacional son muchas y muy complejas, más aún al tratarse de políticas que funcionan a nivel de la Unión Europea pues estas presiones son tanto externas como internas, predecibles y no predecibles, esperadas e inesperadas y estructuradas e desestructuradas. Entre ellas podemos encontrar: (MCCORMICK, 2004)
• Obligaciones de Tratado
• Presiones de armonización
• Presiones legislativas
• Evolución de políticas
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• Derecho Internacional • Iniciativas políticas • Opinión pública • Presiones internas • Presiones externas• Emergencias y crisis (MCCORMICK, 2004)
La responsabilidad de formular políticas responsables y eficientes ha pasado en gran parte de la mano de los gobiernos nacionales al dominio de las instituciones de la Unión Europea. Conjuntamente, los estados miembros y la UE han logrado trabajar para crear normas y leyes de una manera mucho más eficiente en el caso de cualquier otra organización internacional (MCCORMICK, 2008)
Aunque todavía existen interrogantes sobre cuánto pueden hacer los estados por si solos y cuánto deben remitir a la UE, lo que sí es claro es hoy en día los gobiernos nacionales se relacionan entre ellos de una manera diferente a la que lo hacían antes de que empiece el proceso de integración europea. Al haber integrado sus economías, haberse puesto de acuerdo en normas y regulaciones universales y haber formulado políticas comunes, los efectos de esta integración se han vuelto mucho más profundos y complejos (MCCORMICK, 2008).
La formulación de políticas en los gobiernos nacionales se limita ahora a las áreas en donde la Unión Europea es menos activa, mientras que en las demás debe ajustarse a los requerimientos de la legislación de la UE y a las presiones de la integración regional. En la esfera de la “alta política”, es decir los asuntos de mayor importancia para los gobiernos como economía y relaciones exteriores, la balanza todavía se inclina hacia los gobiernos nacionales europeos aunque con menos libertad que antes mientras que en la esfera de la “baja política”, es decir cuestiones con menor importancia o que se encuentran al final de la agenda para los gobiernos como medio ambiente o cultura, la Unión Europea juega un papel mucho más protagónico que los gobiernos locales (MCCORMICK, 2008).
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TABLA 4.DIVISIÓN DE POLÍTICAS A NIVEL EUROPEO
Áreas de acción de la
Unión Europea Áreas de acción conjunta Áreas de acción de los estados miembro Agricultura Competencia Protección al consumidor Banca internacional Crimen internacional Aduanas Medio ambiente Transporte Política monetaria Inmigración Comercio Condiciones de trabajo Cultura Empleo Energía Promoción de exportaciones Relaciones internacionales Redes de información Ayuda internacional Desarrollo regional Pequeñas y medianas empresas
Asuntos sociales Entrenamiento vocacional Radiodifusión y televisión Ciudadanía Justicia criminal Defensa Educación Elecciones Salud Uso de la tierra Transporte local Servicios postales Impuestos Bienestar social Fuente: STAAB, Andrea, The European Union Explained
Elaborado por: Fernanda Fray Ramos
Con el Tratado de Lisboa se introdujo el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) el cual clasifica tres tipos de competencia que especifica los ámbitos de aplicación tanto de estados como de la UE: (UNION EUROPEA, 2010).
• Las competencias exclusivas: la Unión es la única con la capacidad para legislar y adoptar actos vinculantes en estos temas. Lo que significa que los gobiernos locales solo se limitan a su aplicación, salvo que la Unión autorice lo contrario (UNION EUROPEA, 2010).
• Las competencias compartidas: tanto la UE como los Estados miembros están autorizados a aprobar actos vinculantes en estos ámbitos. Sin embargo, los Estados miembros solo pueden ejercer su competencia siempre y cuando la UE haya decidido no ejercer la suya (UNION EUROPEA, 2010).
• Las competencias de apoyo: la UE solo puede intervenir si su objetivo es el respaldar, coordinar o completar la acción de los Estados miembros. Es decir, no tiene poder legislativo en estos ámbitos y no puede interferir en el ejercicio de estas competencias pues están reservadas a los Estados miembros (UNION EUROPEA, 2010).
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Para poder abordar el tema de la formulación de políticas resulta más sencillo hacerlo como si se estuviese describiendo un ciclo. Aunque el proceso de toma de decisiones es mucho más complejo, por lo menos así se lo presenta de una manera más organizada. En el caso de la UE este ciclo se completaría en 6 pasos: establecimiento de la agenda, formulación, legitimación, adopción, implementación y evaluación (ARACELI, 2004).En primer lugar, para que se pueda formular una política tiene que reconocerse la existencia de un problema que pueda ser considerado por el gobierno como legítimo y por lo tanto ser incluido en la agenda pública. Los asuntos que se encuentran permanentemente en la agenda son aquellos que afectan la política exterior y el medio ambiente. La diferencia entre las agendas nacionales y la de la UE recae en el nivel de responsabilidad pública que tiene cada una; la agenda nacional está altamente influenciada por los ciudadanos votantes, mientras que la agenda de la UE depende del Consejo Europeo y la Comisión, ambos sin mayor influencia de la ciudadanía europea (ARACELI, 2004).
Una vez que se reconoce la existencia de un problema, es necesario formular una respuesta. Para ello es necesario el desarrollo de un plan o programa que por lo general incluye un nuevo acuerdo de leyes, gastos e instrucciones burocráticas. La institución en donde se enfoca el proceso de formulación de políticas es la Comisión, quién tiene la responsabilidad de iniciar nueva legislación, proteger los tratados y supervisar el presupuesto de la UE. El Consejo Europeo también tiene un cierto impacto en la formulación de políticas ya que no solo decide qué hacer sino también cómo hacerlo (MCCORMICK, 2004).
Luego tenemos el proceso de legitimación, en el que las políticas tienen que convertirse en medios aceptables para lograr los objetivos propuestos. La legitimación en la UE se logra con uno de los cuatro caminos principales: los tratados, la legislación, las decisiones de la Corte de Justicia Europea y la opinión pública (MCCORMICK, 2004)
Una vez que una nueva ley o política ha sido formulada debe ser adoptada. La responsabilidad de este proceso recae sobre el Consejo de Ministros y el
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Parlamento Europeo. La adopción también se ve influenciada por el estado miembro que preside el Consejo de Ministros. Además, la adopción de una nueva propuesta se maneja por la negociación de los representantes de cada estado miembro que se verá afectada por la tradición, la actitud de los gobiernos frente a la integración europea, y por la medida en la que cada estado depende de la ley europea (MCCORMICK, 2004).La implementación es tal vez uno de los pasos más difíciles dentro del ciclo pues incluso en esta etapa las políticas pueden ser reinterpretadas y redefinidas. La tarea de supervisar la implementación recae en la Comisión Europea, aunque debe trabajar a la par con la burocracia de los estados miembros para asegurarse de que los gobiernos conviertan a las leyes y políticas en cambios tangibles. La Comisión también se basa en los individuos y los grupos de interés para revisar el progreso de la implementación, y en la Corte de Justicia para asegurarse de que las leyes están siendo interpretadas y aplicadas de manera uniforme y de que las disputas están siendo resueltas (MCCORMICK, 2004)
El paso final del ciclo es el determinar si la nueva ley o política ha funcionado. Puede llegar a ser difícil la medición del éxito de una ley a menos que se hayan establecido objetivos específicos y que los estados miembros informen con exactitud los resultados a la Comisión. En el caso de que se los pueda identificar y medir, las políticas pueden ser continuadas, ajustadas o abandonadas. La evaluación es un trabajo conjunto entre la Comisión, el Consejo de Ministros, el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y los reportes de los estados miembros, los grupos de interés y los ciudadanos (MCCORMICK, 2004).
2.2. Ejes de la política migratoria europea