1. DE LA CSCE A LA OSCE: CREACIÓN Y DESARROLLO
1.2. La etapa de institucionalización de la CSCE
El fin de la Guerra Fría tuvo, evidentemente, un importante impacto en el funcionamiento de la CSCE. Este impacto se concretó en ciertos cambios que fueron anunciados en la Cumbre de París en el noviembre de 1990, que dio un nuevo rumbo a la CSCE. Uno de ellos se refiere al nuevo impulso de la institucionalización de la Conferencia, llevándola de mera reuniones periódicas y regulares a un esquema tipo organización internacional que pretendía tener ciertas funciones operativas de mantenimiento de la paz y seguridad. Según la Carta de París, en su parte titulada: "Nuevas estructuras e instituciones del proceso de la CSCE", los Estados participantes han declaraban que los: “Esfuerzos comunes para consolidar el respeto de los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho, fortalecer la paz y para promover la unidad en Europa exigen una nueva calidad de diálogo político y cooperación y, por consiguiente, el desarrollo de las estructuras de la CSCE” 24.
El Documento suplementario, que fue aprobado junto con la Carta de París, contenía las condiciones organizativas y el procedimiento para la formación de estas estructuras. Para poder cumplir su función en el logro de los objetivos de la CSCE, estas instituciones deberían responder a los criterios siguientes: basarse en los principios democráticos; ser accesibles para todos los Estados participantes; tener estructura democrática; tener en cuenta el desarrollo desigual de los procesos sociales en el espacio de la CSCE 25. Obedeciendo a estos propósitos se fueron 24 CSCE, Carta de París para una nueva Europa, París 1990, p.10. Disponible en:
http://www.osce.org/es/mc/39521?download=true(01.09.15).
creando los órganos permanentes: Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, como el foro central para consultas políticas en el marco del proceso de la CSCE; el Comité de Altos Funcionarios, cuya función era preparar las reuniones del Consejo y la aplicación de sus decisiones; el Secretariado, con sede en Praga, para los servicios administrativos de las consultas adicionales de los representantes de los Estados participantes; el Centro de Prevención de Conflictos, con sede en Viena, para asistir al Consejo en su actividad dirigida a la reducción del riesgo de conflictos; la Oficina de Elecciones Libres, con sede en Varsovia, para facilitar los contactos y el intercambio de información sobre las elecciones en los Estados participantes, así como la Asamblea Parlamentaria de la CSCE, con sede en Copenhague. Por otro lado también fueron creadas las misiones sobre el terreno 26. De esta forma y contando con esta amplísima estructura institucional los trabajos de la Conferencia empezaron a tener un carácter más continuado y sistemático.
Por otro lado, y en el contexto de la Cumbre de París, también se aprobó un importante acuerdo sobre el control de armas, nos referimos al Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (FACE). Tiempo después, y dentro de esta dimensión político-militar, serian también incluidos otros importantes acuerdos relativos a la seguridad militar, como por ejemplo: el Tratado de Cielos Abiertos de 1992 y los Documentos de Viena de 1990, 1992, 1994 y 1999.
La siguiente reunión en el proceso de Helsinki, tras la firma de la Carta de Paris, tuvo lugar en Berlín los 19 y 20 de junio de 1991. Se trataba de la primera Reunión del Consejo de Ministros de la CSCE. Durante dicho encuentro se lograron
avances en tres ámbitos diferentes: arreglo pacífico de controversias; situaciones de crisis; y puesta en práctica de los instrumentos creados 27. Durante esta reunión fueron establecidos el llamado Mecanismo de Berlín, un mecanismo de consultas y de cooperación28. Por otro lado se continuó la ampliación de la CSCE con la admisión de Albania en este proceso en plena crisis de los Balcanes.
Poco más tarde, en enero de 1992, tras la desintegración de la Unión Soviética se celebró el Consejo de Ministros de Praga de la CSCE, donde fueron incorporados al Proceso de Helsinki 10 nuevos Estados de la ex Unión Soviética, tanto de la parte europea como asiática 29. De este modo el número total de los Estados participantes paso a ser 52.
Avanzando en el tiempo nos encontramos con una nueva reunión de Jefes de Estado y de Gobiernos de la CSCE, que tuvo lugar en Helsinki en julio de 1992. Esta reunión se convirtió, en muchos sentidos, en decisiva para el futuro desarrollo del concepto de la arquitectura de seguridad europea. Por otro lado, los cambios en Europa advertían de nuevos retos, entre los que destacaban los conflictos regionales. Ello mostraba la necesidad de desarrollar nuevos enfoques para la seguridad en el continente. Teniendo esta realidad, y sobre la base de los dispuesto del Capítulo VIII de la Carta de la ONU, la CSCE durante esta reunión de Helsinki se calificó a sí mismo como un instrumento principal de la región para la alerta temprana, prevención de conflictos, gestión de crisis y la reconstrucción postconflictiva30. 27SAINZ GSELL, N.: Op.Cit., p.252.
28Sobre el Mecanismo de Berlin en la Segunda parte de nuestro trabajo de investigación.
29 Los 10 Estados adheridos de la ex Unión Soviética fueron: Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia,
Kazajistán, Kirguistán, Moldavia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán.
Como decíamos esta Declaración se sustenta en las disposiciones del Capítulo VIII de la Carta de la ONU concretamente el art. 52 nos dice que: “Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional…31” De este modo, la Carta de la ONU reconoce el derecho de los Estados miembros de la ONU a garantizar su seguridad a través de acuerdos regionales. Estos acuerdos, son considerado por la Carta considera como un medio para obtener garantías de seguridad de los Estados, adicionales a los que les confiere la propia ONU. De acuerdo con el artículo 53 de la Carta de la ONU, El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad 32, pero no establece unos parámetros específicos para ello33.
Las decisiones de Helsinki principalmente se dirigían principalmente a transformar la CSCE de un simple foro representativo de los debates sobre cuestiones de seguridad europea a una estructura organizativa con diversas funciones operacionales. En el Documento llamado "El Desafío del Cambio" se desarrolló un mecanismo para garantizar la seguridad europea, y se señaló que las operaciones de la CSCE requerirán la aprobación de las partes directamente involucradas, dejando fuera la aplicación de las medidas coercitivas. Se acordaron también disposiciones relativas sobre el control de las armas, medidas de confianza, 31Carta de la ONU, Capítulo VIII, Art. 52.
32Ibid., Art. 53. 33Ibid..
así como relacionadas con la Convención de Conciliación y Arbitraje 34. Otra importante decisión adoptada durante la Cumbre y que fortaleció la CSCE, fue la creación del cargo del Alto Comisionado de las minorías.
Estos avances de la consolidación del proceso de Helsinki se vieron afianzados con las decisiones adoptadas durante la reunión del Consejo de la CSCE en Estocolmo de 1992, y en concreto aquellas decisiones relativas al arreglo pacífico de controversias adoptadas sobre la base de recomendaciones de 1992. A nuestro entender, de todas ellas la decisión más importante fue la aprobación de la Convención de Conciliación y Arbitraje en el marco de la CSCE. Esta Convención fue firmada por 29 Estados participantes de la CSCE el 14 de diciembre de 1992. Con ello se dio luz verde a la designación de mediadores de la paz y de árbitros. A pesar de que el organismo resultante se denominó como “Corte”, en la práctica no constituye un organismo permanente. Se trata de Comisión de Conciliación y Arbitraje creadas ad hoc, sin carácter vinculante para las partes, excepto en dos supuestos: cuando los Estados voluntariamente asumen la obligación especial de cumplimiento de la misma y cuando se trate de la resolución de la Comisión de Arbitraje 35. De este modo, la Comisión de Arbitraje para poder iniciar su labor, debe contar con el consentimiento de las partes de la controversia, tanto en los casos generales, como en especiales. En nuestra opinión y siguiendo algunos autores esta Convención de Estocolmo que ha dado lugar a un mecanismo sin duda complicado
34ɂɅɖɂɇɇɘ“Ɋɨɫɫɢɹɢɤɨɧɰɟɩɰɢɢɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɣɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ”ɋɛɨɪɧɢɤɪɚɛɨɬɭɱɚɫɬɧɢɤɨɜ
ɩɪɨɟɤɬɚɊɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɚɹ ɤɭɥɶɬɭɪɚ ɢ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɟ ɩɪɚɜɨ Ɇɨɫɤɜɚ, 1998. p.82 (ILYIN N.Y. “Rusia y los conceptos de la seguridad internacional” en Cultura política de Rusia en el Derecho internacional, Ed. Nauka, Moscú, p.82.).
35Sobre estas cuestiones existe una amplísima literatura jurídica, Véase entre otros muchos, CARDONA
constituyo un importante paso adelante en la institucionalización del proceso de Helsinki 36.
Nuevos desarrollos se produjeron con la ocasión de la Cumbre de Budapest de 1994. En ella los participantes declararon que la CSCE ya no era simplemente una Conferencia y decidieron cambiarle el nombre al de Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).
Por otro lado, durante los debates que tuvieron lugar entre las diferentes propuestas presentadas en la Conferencia de Budapest, fue aceptada la propuesta norteamericana que pretendía resaltar la visibilidad política de la OSCE, sin que ello supusiera competir con la OTAN, sino más bien, en complementarla en campos no cubierto por la misma, como los Derechos Humanos y la economía37. Esta decisión no sólo fue un reflejo de la senda del desarrollo institucional, que fue aprobada desde el final de la Guerra Fría, sino también dio un nuevo impulso político a la Organización. Un logro importante de la Cumbre de Budapest fue también la adopción del Código de Conducta sobre Aspectos Político-militares de Seguridad, que establece los principios que determinan el papel de las fuerzas armadas en una sociedad democrática.
36əɋɇɈɋɈɄɂɊɋɄɂɃ ɘ.Ʌ.: “ɋɬɨɤɝɨɥɶɦɫɤɢɣ ɉɚɤɟɬ ɋȻɋȿ/OȻɋȿ ɉɨ Ɇɢɪɧɨɦɭ ɍɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɸ
ɋɩɨɪɨɜ” Ɇɨɫɤɨɜɫɤɢɣ ɠɭɪɧɚɥ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ. 1999. Nº 4. p. 145. (YASNOSOKIRSKIY YU.L.: “El paquete de Estocolmo de CSCE/OSCE sobre el arreglo pacífico de controversias”enRevista de Moscú de Derecho Internacional,Moscú 1999 Nº4 p. 145.).
37 SERVANDO DE LA TORRE, F.: La organización de seguridad y cooperación en Europa, Ed.