La exigencia de elaborar declaraciones de impacto ambiental se contiene en la National Environmental Policy Act (NEPA). Esta ley, que entró
73 En 1970 fueron sometidas a examen la ley de contaminación del aire, la ley de salud y
seguridad en el trabajo y la ley de recuperación de recursos (Clean Air Act Amendments P.L. 91-604; 42 USCA SS 7401 a 7642; Occupational Safety and Health Act (P.L.91- 596; 5 USCA SS 5108,5314,5315,7902; 15 USCA SS 633,636; 18 USCA S 1114; 29 USCA SS 553, 651 678; 42 USCA S 3142-1; 40 app. USCA S 1421. Resource Act (PL 91-512; 42 USXA SS 3251 a 3254, 3256 a 3259). En 1972 la ley de contaminación de aguas fue profundamente reformada (Federal Water Pollution Control Act Amendments – P.L. 92-500; 33 USCA SS 1151. La ley de gestión de zonas costeras ( Coastal Zone Management Act – PL 92-583; 16 USCA SS 1451 1464); Ley Federal de Insecticidas, Fungicidas y Rodenticidas (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act – PL 92-516; 7 USCA SS 136); La ley de protección, investigación y refugios marinos (Marine Protection, Research, and Sanctuaries Act – PL 92-532; 16 USCA SS 1431-1445); la ley de agua potable de 1974 (Safe Drinking Water Act – PL 93-523; 21 USCA SS 349;42 USCA SS 201, 300f-300j-26); la ley sobre conservación y recuperación de recursos (Resource Conservation and Recovery Act – PL 94-580; 42 USCA SS 6901 a 6907, 6911 a 6916, 6921 a 6931, 6941 a 6949, 6951 a 6954,6961 a 6954,6961 a 6964, 6971 a 6979,6981 a 6986).
74 AMAN, Alfred. “Administrative Law In a Global Era”. Cornell University Press, Ithaca. Año
en vigor el primero de enero de l970, se encuadra en un proceso de reforma del ordenamiento jurídico sin precedentes, cuyo resultado es el nacimiento de un verdadero cuerpo de leyes ambientales. Cabe acotar que su denominación oficial, no obstante, es “NEPA de 1969.75” Se pretende llevar a cabo una reordenación de las prioridades nacionales, hacia la integración de una actitud de fondo de respeto al entorno.
Dado el carácter pionero de la NEPA, los antecedentes del sistema estadounidense de evaluación ambiental no pueden buscarse en modelos comparados. Es, pues, dentro de sus propias fronteras ordinamentales donde hay que rastrear para hallar sus antecedentes. Sin embargo, con anterioridad a la entrada en vigencia de la NEPA no existía ninguna aproximación globalizadora a la problemática ambiental. El rigor reglamentarista se dejó notar sectorialmente, convirtiendo a los Estados Unidos, de manera paradójica, en uno de los países en los que con mayor severidad se articulan estándares y parámetros proteccionistas del medio y sus elementos. Por lo expresado, debemos concluir que nos es necesario remontarse a precedente alguno, sino que es de esta herramienta normativa donde debe partir el análisis sobre la evaluación de impacto en los Estados Unidos de Norteamérica.76
Esta Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA), en su párrafo 102.C, establece la obligación de las agencias gubernamentales de requerir una EIA a toda acción federal importante que afecte de modo significativo la calidad del ambiente humano. En su versión original, es la abreviatura de Environmental Impact Assessment, que en una traducción literal para la mayoría de los autores, significa evaluación de impacto ambiental. En realidad, el término “Assessment”, significa tasa o gabela declarativa de bienes o declaración impositiva, lo que equivaldría a “tasación del impacto ambiental”, lo cual resulta afín y acorde con el análisis costo – beneficio que este procedimiento involucra. Este problema terminológico, trajo como consecuencia
75 NEPA of 1969, Secc. 101 (c): “The Congress recognizes that each person should enjoy a
healthful Environment ant that each person has de responsibility to contribute to the preservation and enhancement of the environment”…
76ROSA MORENO, Juan. “Régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental”. Ed.
que no todas las legislaciones entiendan la EIA como un procedimiento. Para algunos ordenamientos, la EIA consiste en la estimación de valor o revisión que hace del estudio de impacto la autoridad a cargo, en tanto para otros consiste en un estudio de evaluación de impactos presentado por el proponente, tal como veremos adelante.
Si bien la NEPA inicialmente se concibió como una modesta respuesta legislativa (de ambas Cámaras) a la sentida necesidad de crear una agencia especializada, que asesorara al Presidente sobre la revisión y coordinación de los diversos programas ambientales, dispersos hasta entonces; lo cierto es que los objetivos iniciales se ampliaron produciendo un cuerpo orgánico de leyes ambientales único en su tipo.77
La NEPA es un trípode que asienta sus bases en, primero una declaración de una política de protección ambiental – el reconocimiento a un medio ambiente saludable – de carácter y extensión nacionales. Para el logro de estos fines utiliza como segundo punto a las agencias del gobierno federal con la elaboración de declaraciones de impacto ambiental (Environmental Impact Statement o EIS), lo cual determina un cambio sustancial en las políticas y procedimiento en la toma de decisiones en el seno de la Administración Pública. Y finalmente, crea, dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente, un órgano de carácter asesor en materia ambiental – el Council on Environmental Quality o Consejo de Calidad Ambiental (CEQ) – cuya misión es preparar un informe anual sobre el estado del medio ambiente, que el Presidente debe remitir al Parlamento.
De estos tres puntos, el más importante es la exigencia de elaboración de un EIS. Esta institución y las normas de desarrollo que adoptó cada agencia, han generado un grado de controversia cuyo fruto ha sido una frondosa jurisprudencia, que en definitiva, ha contribuido al desarrollo evolutivo del derecho ambiental y administrativo en general.
77 IRIBARREN, Federico J.” Evaluación de Impacto Ambiental”. Disponible en Internet en:
Calvert Cliffs´78 constituye uno de los primeros grandes casos, y sirvió en definitiva como el fundamento de una gran parte de la aplicación de la NEPA, y su construcción judicial relativa a la misma. Fue “la decisión justa en el momento y lugar adecuados”, al decir de Zillman y Peggy Gentles. Uno de los grandes logros de este fallo judicial es la determinación de que la NEPA sí impone obligaciones positivas a las agencias. Calvert Cliffs’ fue esencial para que desde un primer momento la NEPA tuviera fuerza legal. Es decir, la exigencia de elaborar declaraciones de impacto ambiental.
La aplicación de la NEPA repercutió inmediatamente en las organizaciones internacionales como la ONU, el BID79 (Banco Interamericano
78 Calvert Cliffs’ Coord. Com. V. United States Atomic Energy Commission, 449 F2d 1109
(D.C.Circ., 1971) Los actores alegan que las normas recientemente adoptadas por la Atomic Energy Commission en relación a la toma en consideración de las cuestiones ambientales no satisface el rigor que le es requerido por la NEPA. La Comisión, por su parte, aduce que la vaguedad con que se expresa la NEPA en el mandato y la delegación que lleva a cabo, deja un amplio campo a la discrecionalidad, y que las normas recurridas por la parte actora, quedan suficientemente amparadas en el marco de la ley. Concretamente, los demandantes alegaron cuatro causas de violación de la NEPA. En primer lugar, según las normas de la agencia, la consideración de los factores ambientales era llevada a cargo por el personal y no por el hearing board, salvo que fueran específicamente alegados por las partes que intervinieran en el procedimiento administrativo. En segundo lugar, se excluía la valoración de posibles efectos ambientales no radiactivos, en procedimientos administrativos de los que se hubiera dado noticia del hearing en el Federal Register en fecha anterior al 4 de marzo de 1971. En tercer lugar, el hearing board no puede llevar a cabo una valoración independiente de ciertos valores ambientales en caso de que otras agencias responsables ya han certificado que se cumple con sus propios estándares (por ejemplo, un estándar de emisión regulado por la Ley de Contaminación del Aire). Finalmente, se excluían también aquellas instalaciones que hubieran obtenido permiso de construcción antes de la entrada en vigor de la NEPA, aunque carecieran todavía de permiso de funcionamiento. La Atomic Energy Commission había alegado frecuentemente antes de la aprobación de la NEPA, que carecía de autoridad estatuaria para tomar en cuenta los efectos adversos para el medio ambiente de sus actuaciones. A partir de la aprobación de la NEPA, no sólo le está permitido, sino ordenado que tenga en consideración los valores ambientales. La amplitud de la NEPA es extraordinaria, pues compele a la consideración de todos y cada uno de los posibles impactos ambientales de una acción federal. Pero resulta que las normas de la Atomic Energy Commission excluían específicamente de consideración una amplia variedad de factores ambientales. En consecuencia, de los cuatro puntos planteados por los demandantes, la Comisión debe proceder a la consideración de los factores ambientales.
79 Las políticas de salvaguardias del Banco Interamericano de Desarrollo tienen el objetivo de
guiar al personal del BID en sus análisis de potenciales impactos ambientales y sociales ocasionados por proyectos y programas del Banco. La política de medio ambiente y cumplimiento de salvaguardias y sus correspondientes lineamientos de implementación establecen que todas las operaciones financiadas por el banco deben pasar por un proceso de pre – evaluación y clasificación. Disponible en internet en: www.iadb.org/es/acerca-del-impacto ambiental-eias,6563.html
de Desarrollo) y el Banco Mundial80, quienes comenzaron a exigir en sus programas de cooperación económica la realización de estudios de evaluación de impacto ambiental, lo que sin duda jugó un papel fundamental en la difusión de la EIA como instrumento de protección ambiental.
En América Latina, Colombia fue el primer país en establecer un sistema de evaluación de impacto ambiental, en 1974. La EIA lleva también establecidos sus procedimientos en países como Tailandia y Filipinas; del mismo modo que en los países de Europa del Este81.
En el ámbito de la Comunidad Económica Europea, el Consejo publicó el 27 de junio de 1985 la Directiva 85/337. Tal Directiva fue substancialmente modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo y por la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo. Para su transposición al ordenamiento jurídico español el Gobierno aprobó el Real Decreto Legislativo 1.302/86, de 26 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (RDLEIA), al que siguió el Reglamento para su ejecución, aprobado por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de setiembre (REIA). El artículo 1 del RDLEIA declaró el carácter básico de todos sus preceptos, y el artículo 1.2 del REIA estableció la aplicabilidad de sus disposiciones a la Administración del Estado en todo caso, y supletoriamente o de forma directa a las Comunidades Autónomas, en función de que hubieran o no asumido competencias normativas en materia ambiental82.
80 Ver Manual de Operaciones del Banco Mundial (OP 4.01 de enero de 1999 que contiene la
directriz aprobada por el Banco, mediante la cual se exige que todos los proyectos propuestos para obtener financiamiento del Banco se sometan a una evaluación ambiental (EA) con el fin de garantizar su solidez y sostenibilidad ambiental, y mejorar así el proceso en la toma de decisiones). Disponible en internet en:
http://siteresources.worldbank.org/OPSMANUAL/Resources/210384 1170795590012/OP401Spanish.pdf
81 WATHERN, Peter. “An introductory guide to EIA”, en Environmental Impact Assessment.
Theory and practice”. Dir. P. Wathern, año 1998. Londres.
82 QUINTANA LÓPEZ, Tomás. “Aproximación a la evolución del marco normativo de la
evaluación de impacto ambiental”, en: “Evaluación de impacto ambiental”. Director: NOGUEIRA LÓPEZ, Alba. Atelier Libros Jurídicos, Barcelona, pág. 22. año 2009.