La  Operación  de  Naciones  Unidas  en  el  Congo  – ONUC‐ (1960‐1964)

2.3.1. La  Operación  de  Naciones  Unidas  en  el  Congo  –

ONUC‐ (1960‐1964) 

La Operación de Naciones Unidas en el Congo fue hasta los años 90 la O.M.P. más importante, tanto cuantitativa como cualitativamente, marcando un hito en la historia del mantenimiento de la paz en términos de las responsabilidades que asumió, el tamaño del área donde operó y de la fuerza que desplegó. Es especialmente interesante en el estudio de la evolución y contexto actual de las O.M.Ps., al menos, por tres razones: primero, fue desplegada en un país donde las instituciones del Estado se venían abajo; segundo, era la primera vez que una operación de mantenimiento de la paz incluía elementos civiles en número significativo; y, tercero, inicialmente fue desplegada como una operación de mantenimiento de la paz, pero cuando quedó claro que con el modelo de mantenimiento de la paz no podía alcanzar sus objetivos, el Consejo de Seguridad le autorizó a usar la fuerza de manera coercitiva para acabar con la secesión de Katanga –el primero, y hasta Somalia, único caso de transición de mantenimiento a imposición de la paz, entre operaciones de Naciones Unidas-.

Todo ello supone la anticipación de algunos de los rasgos característicos tanto de las operaciones de segunda como de tercera generación. En efecto, ONUC experimentó el primer caso de mission creep  en la historia de las O.M.Ps. de Naciones Unidas, si bien, como veremos más adelante, no el último. Y es que ONUC enseñó numerosas lecciones a quien quiso o supo verlas, sobre todo en relación al principio de consentimiento y al uso de la fuerza por parte de O.M.Ps.; lecciones que, sin embargo, o no fueron bien aprendidas o fueron demasiado

rápidamente olvidadas: apenas 30 años después, la excesiva flexibilidad en la configuración y tratamiento de las O.M.Ps. llevó a retomar el peligroso camino de la escalada en la misión – el tan temible mission creep- con resultados bastante peores a los obtenidos por ONUC.

Respecto a la primera cuestión –el principio  de  consentimiento del Estado anfitrión-, ONUC era una operación de Naciones Unidas cuya puesta en práctica, como la de cualquier otra operación que se desarrolle en el territorio de un Estado, en principio implicaba la intervención en la jurisdicción interna del Congo y que, como hemos visto, no podía acogerse, al menos de acuerdo con su primer mandato, a la excepción contenida en el propio art. 2.7 in  fine. Sin embargo, se trató de una operación que, desde su inicio, gozó de la aprobación del Gobierno del Congo, que emitió su consentimiento expreso para que fuera llevada a cabo. Es más, fue a iniciativa del propio gobierno del Congo como ONUC fue creada, como demuestran los dos telegramas dirigidos por el Presidente y el Primer Ministro del Congo al Secretario General. En el primero de ellos: “El  Gobierno  de  la  República  del  Congo  solicita  el  envío 

urgente  de  ayuda  militar  y  de  las  Naciones  Unidas (…). La ayuda militar

solicitada cumple el propósito fundamental de proteger al territorio nacional del Congo contra la agresión real del exterior que pone en peligro la paz internacional. Insistimos vivamente en la extrema urgencia de enviar tropas de las Naciones Unidas al Congo”. Mientras que en el segundo se subraya que “the  aid  has  been  requested  by  the  Republic  of  the 

Congo  in  the  exercise  of  its  sovereign  rights (...)”. Petición que fue

inmediatamente respondida por el Consejo de Seguridad que, de acuerdo con la resolución 143 (1960):

“Considerando  la solicitud de ayuda militar dirigida al Secretario General por el Presidente y el Primer Ministro de la República del Congo,

(...)

2. Decide autorizar al Secretario General para que, en consulta con el Gobierno de la República del Congo, tome las medidas necesarias para proporcionar a ese Gobierno la ayuda militar que se requiera hasta que, por los esfuerzos del Gobierno congolés y la asistencia técnica de las Naciones Unidas, dicho Gobierno considere que las fuerzas nacionales de seguridad

pueden desempeñar debidamente sus funciones”.

Como se deriva de la resolución transcrita, tanto la solicitud como la continuación de las fuerzas de Naciones Unidas en el Congo dependían por entero de la voluntad del Gobierno del Congo que, en el uso de su soberanía, debía decidir al respecto. La legalidad de la actuación de Naciones Unidas, al menos por lo que respecta a lo dispuesto en el art. 2.7, quedaba salvada no por vía de la excepción contenida en ese mismo artículo in  fine –cuya aplicación, como hemos visto, no cabe, puesto que el Consejo de Seguridad no adoptó en la resolución 143 (1960), de 14 de julio, medida coercitiva alguna con base en el Capítulo VII- sino por la vía del consentimiento del Estado afectado en su jurisdicción interna para dicha actuación.

Así lo reconoció expresamente el propio Secretario General ante el Consejo de Seguridad al afirmar que “ciertamente, no puede suponerse que el Consejo haya dado instrucciones al Secretario General, sin señalarlo claramente, en el sentido de que actúe más allá del respeto debido o de manera contraria a la limitación específica en relación con la no intervención en los conflictos internos que planteó al Consejo. Más aún, a la luz de la regulación de la Carta sobre la jurisdicción interna, se debe asumir que el Consejo no autorizaría al Secretario General a intervenir con fuerzas armadas en un conflicto interno, si no ha adoptado expresamente medidas coercitivas con base en los artículos 41 y 42 del Capítulo VII de la Carta”.

En relación al uso  de  la  fuerza por parte de las O.M.Ps., muy pronto ONUC  tuvo que poner en práctica las previsiones teóricas realizadas por el Secretario General en torno a la legítima  defensa. En efecto, cuando ONUC trató de penetrar en Katanga –región al sur del Congo que se había declarado independiente- para tratar de cumplir el mandato que le había encomendado el Consejo de Seguridad, la respuesta violenta de determinados grupos, fundamentalmente mercenarios europeos, no se hizo esperar. Ello dio pie a la utilización de la fuerza en legítima defensa por parte de las tropas de ONUC, como relata el propio Secretario General en relación a los hechos ocurridos el 13 de septiembre de 1961:

“Cuando las tropas de las Naciones Unidas se dirigían al garaje se hizo fuego contra ellas desde un edificio en el cual se

sabe que residen varios oficiales extranjeros. Más tarde, cuando las 

tropas  de  las  Naciones  Unidas  se  desplegaban  en  dirección  a  puntos  estratégicos  o  vigilaban  las  instalaciones  de  la  ciudad,  tropezaron  con  resistencia  y  fueron  blanco  de  disparos.  Las  tropas  de  las  Naciones  Unidas respondieron a los disparos.

(…) Se ha visto a oficiales y mercenarios no congoleños que dirigían ataques, dirigían el fuego y manejaban armas. En cambio, no hay pruebas de que haya habido ninguna acción espontánea ni de gran envergadura contra Naciones Unidas por el personal congoleño de la gendarmería.

(…) Hasta el momento han muerto un soldado indio y un oficial sueco y han sido heridos seis indios, tres suecos, cuatro irlandeses y un noruego.

El representante de las Naciones Unidas se ha puesto en comunicación con el Sr. Tshombé y ha tratado de obtener una cesación de las hostilidades lo antes posible. De hecho, el  Sr. 

Tshombé  ha  ordenado  que  cese  el  fuego,  pero  los  mercenarios  que  participaban  en  el  combate  no  respetaron  esta  orden” (par. 15-18,

informe de 14 de septiembre de 1961).

Como se desprende del relato de los hechos realizado por el Secretario General, las tropas de ONUC utilizaron la fuerza en legítima defensa ante ataques armados provenientes, fundamentalmente, de mercenarios que no respondían a las órdenes de ningún Estado, ni siquiera, según el propio Secretario General, a las del líder independentista de Katanga, Tshombé; sino que, al parecer, actuaban completamente por libre. Pues bien, incluso en este caso, la O.M.P. de Naciones Unidas posee el derecho a reaccionar ante tales ataques usando la fuerza en legítima defensa, porque lo que justifica tal actuación es el ataque armado previo, no de quién provenga el mismo5.

5 Para un análisis en profundidad sobre el uso de la fuerza en legítima defensa por parte de las O.M.Ps. de Naciones Unidas, vid. VACAS FERNÁNDEZ, F., “El régimen jurídico del uso de la fuerza …”, op. cit., pp. 141-186.

Pero, a medida que la situación se iba deteriorando sobre el terreno, a ONUC se le fueron concediendo nuevos poderes para cumplir su mandato. De este modo, ONUC fue la primera O.M.P. autorizada a

usar  la  fuerza  armada  más  allá  de  la  legítima  defensa por el Consejo de

Seguridad y donde, de hecho, tuvo que emplearla. En un primer paso, el 21 de febrero de 1961, y tras los asesinatos del Primer Ministro Lumumba y de dos de sus seguidores, el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 161 A (1961), que catalogaba la situación creada en el Congo como una “amenaza a la paz y a la seguridad internacionales” –situándose, de este modo, implícitamente en el Capítulo VII de la Carta- y autorizaba el uso de la fuerza armada, “como último recurso” y siempre que las medidas e intentos de “arreglo” –se entiende, pacífico- no hubieran funcionado. Así,  el Consejo de Seguridad:

“Habiendo  tomado  conocimiento  con hondo pesar de la noticia del asesinato de los dirigentes congoleses Sres. Patrice Lumumba, Maurice Mpolo y Joseph Okito, 

Profundamente preocupado por las graves repercusiones de estos crímenes, por el peligro de que se extienda la guerra civil y el derramamiento de sangre en el Congo y por la amenaza a la paz 

y a la seguridad internacionales,

(…)

1. Insta  a las Naciones Unidas a que adopten inmediatamente todas las medidas apropiadas para impedir que se produzca una guerra civil en el Congo, inclusive arreglos para la cesación del fuego, la suspensión de todas las actividades militares, la prevención de los choques y el uso de la fuerza, en caso 

necesario, como último recurso”.

El Secretario General expresamente dijo cuál era la interpretación que daba a la autorización del uso de la fuerza armada a ONUC contenida en esta resolución tan solo unos días después de su adopción, confirmando la necesidad de cumplir, en primer lugar, con las exigencias derivadas del principio que obliga a arreglar las controversias de manera pacífica. La interpretación del Secretario General era la siguiente: “El objetivo esencial de la resolución es, en mi opinión, la adopción de todas las medidas apropiadas para alcanzar los fines mencionados, en el bien

entendido que no se recurrirá a la fuerza más que en el caso de que todos los 

demás esfuerzos, tales como la negociación, la persuasión o la conciliación,

hayan fracasado”.

Tras esta primera autorización del uso de la fuerza, ONUC se vio obligada a recurrir a ella en alguna ocasión, antes de que, tras el agravamiento de la situación en la provincia secesionista de Katanga, el 24 de noviembre el Consejo ampliase la autorización por resolución 169 (1961), incluyendo a los mercenarios que actuaban en dicha zona. En dicha resolución:

“El Consejo de Seguridad,

4. Autoriza al Secretario General a emprender una acción vigorosa, con inclusión, en su caso, del uso de la fuerza en la medida necesaria, para la inmediata aprehensión, detención en espera de su procesamiento o expulsión de todo el personal militar y paramilitar y los asesores políticos extranjeros no dependientes del Mando de las Naciones Unidas, así como de los mercenarios, según lo previsto en el párrafo 2 de la resolución 161 A (1961), aprobada por el Consejo de Seguridad el 21 de febrero de 1961”.

El principio de arreglo pacífico de las controversias fue, de nuevo, aplicado por ONUC hasta el límite mismo de lo exigible, más allá del cual el uso de la fuerza resultaba necesario, como pone de manifiesto el siguiente relato de The    Blue  Helmets: “Se establecieron bloqueos de carreteras por parte de la gendarmería, impidiendo a ONUC la libertad de movimientos y poniendo en peligro sus líneas de suministro. Posteriormente se supo que todo ello formaba parte de un plan deliberado para aislar a las tropas de Naciones Unidas en Elisabethville y, o bien forzarlas a rendirse, o bien destruirlas. Durante una semana los oficiales de Naciones Unidas intentaron solventar la crisis por medio de negociaciones pacíficas. Pero cuando resultó evidente que, ante la mala fe de las autoridades katanguesas, no se podía llegar a acuerdo alguno, y que mientras que hacían como si negociaran, en realidad se estaban preparando para nuevos ataques, ONUC finalmente decidió adoptar acciones para volver a conseguir y mantener su libertad de movimientos” (p. 193).

Evidentemente, la acción que fue tomada significó el uso de la fuerza armada no únicamente en legítima defensa –para lo cual, como hemos visto, había más que sobrados argumentos- sino también tomando la iniciativa en su utilización; puesto que, pese a los intentos negociadores llevados a cabo en aplicación del principio que obliga a arreglar pacíficamente las controversias, la continuación e integridad física de la operación y de sus componentes estaban en peligro, frente a lo cual, el principio de arreglo pacífico de las controversias puede y debe ceder frente a la posibilidad de usar la fuerza bien en legítima defensa, bien de forma coercitiva si había sido autorizado su uso de acuerdo con el Capítulo VII de la Carta, como fue el caso.

Aunque políticamente la situación sería muy otra. La escalada en la misión de ONUC llevó a los críticos de las O.M.Ps. de Naciones Unidas a lanzar un duro ataque contra las mismas que condujo a una de las mayores crisis de la Organización, la conocida como crisis financiera; verdadera crisis constitucional, sin embargo, que no remitiría más que con el paso del tiempo, de un lado, y con la decidida actuación, estrictamente jurídica por supuesto, de la C.I.J. en apoyo de su legalidad a tenor del ya citado Dictamen de 1962 sobre ciertos  gastos  de  la 

Organización, como hemos visto ya.

2.3.2. La  Fuerza  de  Protección  de  las  Naciones  Unidas  en