Para comprender en profundidad el fenómeno de la pobreza, el factor relacional y su nueva mirada multidimensional, la investigación abordará el concepto de pobreza desde las miradas de Amartya Sen y Max-Neef poniendo como eje central la teoría de las capacidades humanas y de las necesidades satisfechas que proponen los autores. Tomando en cuenta la compleja realidad de la pobreza en el Chile de hoy, es necesario mirar el fenómeno desde un prisma distinto, multisectorial y multidimensional en su medición, tal y como da cuenta la última versión de la encuesta Casen 2015, que midió por primera vez la pobreza desde una perspectiva multidimensional.
Amartya Sen (2000, p.56) plantea que el concepto de pobreza debe ser concebido como la privación de las capacidades básicas, y no sólo como la falta de ingresos, aunque entiende que esta es una de las principales causas de la pobreza. Este enfoque, mientras define a las capacidades como intrínsecamente importantes, determina que los ingresos son instrumentalmente importantes, agregando que “la desigualdad en renta puede ser y tener efectos diferentes de
acuerdo a los espacios y dependiendo de variables relevantes como bienestar, libertad y calidad de vida”. Por lo tanto, se entiende que, a mayor desarrollo de las capacidades existirá “mayor libertad y más capacidad de elección para las
28 personas”, lo que tiene un efecto directo sobre su bienestar. Por lo tanto, bajo ese postulado, “La pobreza es absoluta en el plano de las capacidades y relativa en el
plano de los productos básicos” (.Sen, 2000, p.57), ya que el bienestar de las personas radica en la correcta extensión de todas sus capacidades, desde las dimensiones del ser, el estar, el hacer y el tener. En tanto, Max-Neef, (1986, p.26), nos habla de la teoría de las necesidades humanas para el desarrollo, donde se entiende que el desarrollo hace referencia a las personas y no a los objetos, “el
mejor proceso de desarrollo será aquel que permita elevar más la calidad de vida de las personas” (Max-Neef, 1986, p.26), lo que se dará siempre y cuando las personas tengan la posibilidad de satisfacer adecuadamente sus necesidades. Asimismo, el autor distingue los conceptos de necesidades y satisfactores, enfatizando en que las necesidades no son infinitas y no viven en constante cambio; y que se deben comprender como un sistema, en el que todas se relacionan e interactúan, porque las personas tienen necesidades múltiples e interdependientes; mientras que “los satisfactores no son los bienes económicos disponibles, sino, los
que están referidos a todo aquello que, por representar formas de ser, tener, hacer y estar, contribuyen a la realización de necesidades humanas” (Max-Neef, 1986, p.28). Cuando se habla de estas dimensiones del ser, se entiende que deben ser satisfechas por medio de satisfactores que cubran las necesidades básicas en todas estas áreas para lograr una mejor calidad de vida y un desarrollo humano pleno; por lo tanto, cualquier necesidad insatisfecha revela una pobreza humana, la que según el autor, debe ser satisfecha en tres contextos: con uno mismo, con el grupo social y con el medio ambiente. De estos tres contextos, es posible identificar distintos tipos de necesidades, tales como: la necesidad de subsistencia, que se satisface por medio de satisfactores como la alimentación, el abrigo y lo que pueda proveer el propio entorno; la necesidad de protección que se satisface con el núcleo más cercano de un ser, por ejemplo la familia. En consecuencia, todas estas necesidades se satisfacen a través de distintos satisfactores, los que permiten generar un cambio en la calidad de vida y mirar la pobreza desde otro prisma.
29 Así mismo, la pobreza también se puede mirar desde el contexto relacional:
“la pobreza sigue siendo un concepto que sintetiza la experiencia vital de mucha gente, pese a desarrollarse en un contexto material mayor o menor, en la medida que las relaciones de dependencia persistan y se perciban bajos niveles de dominio sobre su propia existencia” (FUSUPO, 2013, p.7). La teoría de las capacidades humanas planteada por Sen (2000, p.59), permite hablar de cuán importante es que las personas tengan la libertad necesaria para poder habilitar dichas capacidades; y en el momento en que las personas logran utilizar todas sus capacidades al máximo posible, es cuando se logra el bienestar. En esta instancia es posible el desarrollo en cualquier tipo de contexto, de forma plena y libre, siempre y cuando todas las capacidades necesarias para ser, estar, hacer y tener, sean satisfechas. En la misma esfera de comprensión funciona el pensamiento de Manfred Max-Neef (1986, p.28), quién habla de la calidad de vida como primer postulado para lograr una vida plena, la que es posible lograr cubriendo las necesidades humanas fundamentales; y cuyo objetivo se logra mediante distintos satisfactores, los que permitirán cubrir adecuadamente las necesidades humanas indispensables para poder vivir una vida de calidad, entendida esta como plena y libre, en términos de expresión y de acción. En consecuencia, ambas orientaciones (la de Sen y la de Max-Neef), proponen hacer uso de todas las capacidades mediante un estado de libertad para alcanzar el bienestar. Una adecuada satisfacción de las necesidades humanas, debe conducir toda gestión para luchar con posibilidades contra la pobreza, puesto que es posible verificar que la pobreza responde a una mala calidad de vida, a necesidades humanas insatisfechas y a la imposibilidad de desarrollar capacidades que le permitan al sujeto actuar de forma libre y plena en las cuatro dimensiones del ser. Esto nos lleva a repensar desde un nuevo punto de vista la pobreza, sus expresiones y las formas en las que se manifiesta en la sociedad chilena.
Como estos argumentos basados en una mirada multidimensional, sentaron las bases de una nueva forma de medir la pobreza (CASEN 2015), quedó demostrado que, al revés de lo que mostraban las encuestas tradicionales, que hacían la medición por ingresos, existe un mayor porcentaje de personas que viven
30 en pobreza: “Se puede habitar en casas sólidas, pero estas se emplazan en barrios
segregados. Se puede asistir al sistema escolar, pero con un reparto desigual del capital cultural de la sociedad. Se puede acudir a los centros de salud, pero con calidades y oportunidades de atención disímiles o que implican tratamientos con gastos que trastornan seriamente el presupuesto de las familias de menor renta y que explican que el 80% de los chilenos gaste más de lo que recibe como ingresos”
(FUSUPO, 2013, p.6). Todo esto, porque la pobreza es un fenómeno que va más allá del tener; y porque se manifiesta de diferentes formas, y refleja el actual momento que vive el país en términos económicos, políticos, sociales y culturales. Esta teoría ayuda a comprender de mejor forma el tipo de pobreza que Chile experimenta, una pobreza relacional, con múltiples factores que afectan no sólo a las personas que experimentan la pobreza bajo la línea de medición por ingresos, sino que destapa la llamada pobreza encubierta, que afecta a los sectores sociales denominados como “clase media” que viven en constante riesgo; “muchas personas y familias que han logrado vivir sus vidas en un contexto materialmente mejor, se siguen auto percibiendo como pobres camuflados” (FUSUPO, 2017, p.2).
En la actualidad es muy poco frecuente encontrarse con familias que no tengan casi nada, y es por esta misma situación que mucha de la pobreza actual está bajo un manto de invisibilidad, pero “sigue allí, afectando y restringiendo el hacer y el ser
de millones de personas. Es una pobreza que está encubierta por bienes durables, vestuario adecuado o sobrepeso, pero donde la subjetividad de los afectados sigue reportando irrealización y malestar” (FUSUPO, 2017, p.2). Por lo tanto, la teoría planteada por Sen y Max-Neef acoge el complejo escenario de la pobreza en Chile, aportando una mirada amplia y ayudando a entender que la pobreza se supera desde otras dimensiones, y no necesariamente se requiere cubrir a cabalidad al dimensión del tener, tal y como lo plantea Sen (2000, p.59), quién dice que es posible vivir con poco, pero vivir en plenitud, cubriendo las otras dimensiones del ser, permitiendo tener libertad, realización y confort a través de otros satisfactores.
31 3.3 La inequidad y su multiplicidad de factores
La inequidad, sin duda, es el reflejo de la realidad del Chile actual, un país con una profunda desigualdad, como lo demostró el ítem de la distribución de la riqueza en la encuesta Casen 2015. Sin embargo, cuando hablamos de inequidad, hablamos de todas las formas en que las personas experimentan la desigualdad; no sólo desde el tener, porque se agudiza desde otras áreas relevantes para el bienestar de las personas, como el derecho a la educación de calidad para todos, o el acceso a los espacios culturales de calidad. La inequidad se ha ido incrementando a través de los años, y afecta los ámbitos políticos, económicos, sociales y culturales del país, trayendo consigo rupturas sociales, pérdida de confianza en los gobernantes y en los encargados de la toma de decisiones dentro del país. Una verdadera fractura política que ha permeado hondo en la sociedad y en la confianza ciudadana.
En este contexto y tal como se discutió con anterioridad, es imposible hablar de pobreza sin hablar de inequidad, porque la pobreza, en todas sus expresiones, genera inequidad. Para abordar la inequidad y la incidencia que tiene en la pobreza, la investigación utilizará el estudio de PNUD, “Desiguales. Orígenes, cambios y desafíos de la brecha social en Chile”, un trabajo reciente, que grafica el tipo de desigualdad que experimenta el país, y el gran desafío que tenemos como sociedad para enfrentar los conflictos socioeconómicos que agudizan la desigualdad en Chile. En este contexto, el estudio es claro y declara que el escenario actual en Chile no es deseable y que para poder dar un paso hacia adelante en el tema, la sociedad en su conjunto debe avanzar hacia un desarrollo más inclusivo y hacia un país con mayor igualdad social, habida cuenta de las consecuencias que trae consigo esta verdadera cultura de la desigualdad que ha detectado el informe PNUD, y que lleva a plantearse muchas interrogantes.
“¿Cuán desigual es el país en términos socioeconómicos? ¿Es cierto que la desigualdad siempre ha estado presente en Chile? ¿Cómo es vivir en un país tan desigual? ¿Cómo afecta la vida diaria de los chilenos? ¿Qué explica la reproducción
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de la desigualdad en el tiempo, y qué elementos permiten entender sus cambios?”
(PNUD, 2017, p.10).
Para responder estas interrogantes es preciso comprender que la
desigualdad socioeconómica es un fenómeno multidimensional y dinámico, cuyos componentes interactúan entre sí. Es un fenómeno completo, pero a pesar de esto se pueden delinear sus límites y detectar sus nudos más influyentes en la reproducción de la pobreza en el tiempo. En base a lo anterior, el estudio logra detectar seis espacios donde se reproduce la desigualdad socioeconómica en Chile; espacios donde también se abren oportunidades si lo que se busca es reducir la desigualdad y promover cambios sostenibles en el tiempo: (1) una estructura productiva con circuitos diferenciados de productividad, cualificaciones y calidad del empleo, lo que se traduce en una gran masa de trabajadores con bajos salarios; (2) El capital y los ingresos están concentrados en un conjunto de grupos económicos, cuya propiedad está en manos de un reducido grupo de personas; (3) Un Estado apenas o no involucrado, en las tareas de redistribución y provisión de seguridad para los ciudadanos; (4) Concentración del Poder político y sobrerrepresentación de los grupos de mayores ingresos en la toma de decisiones; (5) Un sistema educativo con una estructura altamente segmentada que no permite asegurar igualdad de oportunidades; (6) Consolidación de principios normativos que en algunos dominios justifican las desigualdades existentes y socavan la integración social, mientras que en otros demandan mayor igualdad.
Los datos entregados por el estudio de PNUD concluyen que uno de los rasgos principales de la desigualdad en Chile es la concentración de ingresos y riqueza en el 1% más rico de la población, una dimensión que no mide la encuesta CASEN, puesto que las encuestas de hogares no registran los ingresos de la población más acomodada. Para realizar esta medición, “es necesario utilizar datos
tributarios, y en Chile estos demuestran que el 33% del ingreso que genera la economía chilena lo capta aquel 1% más rico de la población. A su vez, el 19,5% del ingreso lo capta el 0,1% más rico” (PNUD, 2017, p.14).
33 Respecto a lo anterior, “no hay información sobre si la concentración de los
ingresos en el 1% más rico ha aumentado o disminuido en las últimas décadas, pero el fuerte crecimiento de los activos de los grupos económicos hace muy improbable que este aspecto de la desigualdad haya disminuido” (PNUD, 2017, p.12). Lo anterior no hace más que reafirmar que las distancias no se acortan; de hecho, la mantención de la desigualdad en el tiempo descansa en mecanismos de reproducción muy enraizados en la institucionalidad, la cultura y la estructura productiva del país, según se explica en el estudio de PNUD.
El economista Dante Contreras realizó un estudio sobre la pobreza y la desigualdad en Chile, analizando el período de 1987 hasta 1992; en él se logra esbozar parte de la realidad actual en cuando a la desigualdad: “el sufrimiento
ocasionado por la pobreza no surge a causa de que la gente se encuentre privada en forma absoluta, sino que del hecho que se encuentra privada en relación al resto de la sociedad. Estas personas no pueden consumir los productos o participar en las actividades que la mayoría de la población toma como dadas. La evolución de la desigualdad es distinta” (Contreras, 1996, p.71). Este estudio comprueba que la desigualdad en Chile está radicada no sólo en la distribución de los ingresos, sino que en factores netamente relacionales y culturales propios de la sociedad chilena.; además, hace referencia a lo que ocurrió durante la dictadura. Hecho que grafica que la desigualdad social viene gestándose por décadas y que durante la dictadura militar se hicieron visibles estas disparidades sociales, las que hoy se expresan con mayor fuerza; más allá de lo referido a la distribución de la riqueza; actualmente se habla de la inseguridad laboral, la desigualdad en el trato social, y un creciente sentimiento de injusticia que demarca el actuar de la sociedad chilena ante las desigualdades actuales.
34 3.4 El desafío de la política pública para enfrentar la pobreza y la inequidad en Chile
Las políticas públicas son la herramienta utilizada por los gobiernos para lograr establecer ciertas “reglas y rutinas institucionales que atraviesan la acción del
gobierno, y que no sólo se refieren a personas, organizaciones y procedimientos, sino también a la planificación, ejecución, auditoría y revisión del gasto público”
(Barzelay (2003, p.110). Por otro lado, Franco (1996, p.12) las entiende como aquellas que contribuyen a la gobernabilidad y la relegitimización del Estado, “pero
sobre todo tienen hoy una especial relevancia por su aporte a la formación de capital humano, que resulta imprescindible para la competitividad de los países latinoamericanos” (Franco, 1996, p.12).
Conforme a lo anterior, este estudio se centrará en aquellas políticas sociales que cumplen el objetivo de “reducir la pobreza, redistribuir el ingreso, satisfacer
carencias básicas, invertir en el desarrollo de las personas, promover la integración social de la nación, entre otras” (Schkolnik y Bonnefoy, 1994, p.13), en el entendido de que cumplen un rol fundamental a la hora de plantear la superación de la pobreza en nuestro país. Junto con ser esta, una herramienta utilizada en distintas épocas para generar soluciones concretas, eficientes y sostenidas en el tiempo, a las diferentes demandas ciudadanas, se hace necesario replantear y repensar la forma de hacer políticas públicas desde la mirada multidimensional, adhiriendo a un concepto de pobreza e inequidad que tome en cuenta todas las áreas que permiten generar bienestar en la vida de las personas. Por lo tanto, la “política social se vuelve
así un requisito previo, tanto de la economía como de la política. Pero su función debe llevarse a cabo en situaciones de escasez de recursos y de limitaciones derivadas de la competencia. Por eso es tan importante analizar las posibilidades de reformar y explorar nuevas alternativas de política social” (Franco, 1996. p.21). En busca de ese objetivo, Schkolnik y Bonnefoy (1994, p.37), plantean que
“la intervención del Estado, trascendental y profunda en cuanto agente generador del desarrollo social, ha sido releída como perversa, especialmente en el ámbito de la producción y propiedad de empresas, pero también como irresponsable y dispendiosa en lo que concierne al gasto social”, entendiendo, que esto ocurrió en
35 las primeras décadas de evolución de las políticas sociales aplicadas en Chile, como: políticas preuniversales [1929-1959], universales [1950-1973], de asistencialidad y subsidiaridad [1973-1989] y las sociales integradoras [1990- 1994], épocas que marcaron el quehacer del Estado conforme a las distintas etapas políticas, económicas, sociales y culturales que vivió el país. Una etapa histórica que, sin embargo, sentó las bases de la construcción de la actual política de atención a los problemas sociales, en donde aún el foco de las soluciones a las demandas ciudadanas, y especialmente, las demandas que conciernen al tema de pobreza e inequidad, están sostenidas bajo los fundamentos de la subsidiaridad (desde el tener). Sin embargo, es necesario esclarecer que los objetivos de la política social no sólo se acentúan en la lucha contra la pobreza, sino que también tiene objetivos en otras dimensiones, como en la “dimensión de la distribución del
ingreso, la igualdad y la justicia social como objetivos de la política social o la utilización de enfoques y conceptos multidimensionales para analizar los factores que contribuyen a la generación de pobreza y desigualdad social” (Gacitúa, 2000, p.53).
Desde esta mirada de la política pública, surge el concepto de “focalización”, que nace a mediados de los 90, asociado a la nueva forma de mirar y pensar la política pública; concepto que hace concentrar los esfuerzos en grupos y metas previamente definidas, para priorizar el combate a la pobreza. A través de la focalización “se ofrece la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera
selectiva y según criterios de costo-eficiencia. De tal manera que, con la focalización se ponía el acento no sólo en la forma de utilización del gasto social estatal, sino también en los destinatarios de dicho gasto” (Sottolli, 2002, p.53). De esta manera la focalización “adquirió un significado especial en el marco de la
política de saneamiento de las finanzas estatales llevada adelante como componente principal de los programas de ajuste estructural” (Sottolli, 2002, p.55). Lo anterior entonces, abre una perspectiva de análisis distinta, que busca levantar una nueva forma de hacer políticas públicas y sociales, cuyo proceso de
36 reformulación se debe entender como: “una sucesión de intercambios entre actores
políticos que interactúan en escenarios formales e informales” (Stein, 2006, p.35).
En consecuencia, de todo lo expuesto se desprende la importancia que le da este estudio a la constitución de nuevos partidos políticos, entidades que tienen la posibilidad de impulsar, reestructurar y replantear las políticas sociales, para poder avanzar en la superación de la pobreza y la inequidad al amparo de las nuevas visiones que iluminan el futuro de la gestión política en el sentido aludido. Ya se vio como durante las décadas de los 80 y los 90, fueron descritos por Franco (1996), dos tipos de paradigmas de la política social: el paradigma dominante y el emergente, en donde se describe a cabalidad, qué tipo de intervención tuvo el Estado en la política social, cómo se abordó la política, de qué forma se financió,