La relació entre el sector públic i el Tercer Sector

Un cop definit el Tercer Sector, els conceptes vinculats i la posició de les EIS objecte d’estudi en el conjunt del Tercer Sector, voldria reflexionar entorn de les relacions

entre el sector públic i el Tercer Sector. Entenc que aquest marc de relació ha influït de

forma molt significativa en la realitat actual del Tercer Sector d’Acció Social, sobretot d’aquelles entitats que han desenvolupat i estan desenvolupant una important funció com a agents productors i prestadors de serveis, més encara quan són responsabilitat de l’administració pública, com és el cas de les EIS objecte d’aquesta tesi.

D’acord amb l’aportació de Rodríguez Cabrero (2000), que assenyala que la valoració econòmica i política del Tercer Sector és una realitat conseqüent amb la crisi de l’Estat de Benestar i del procés de reestructuració de les activitats de l’Estat que es produeix en l’àmbit internacional i, de forma molt singular, a Espanya, faig un breu parèntesi per presentar els principals trets que han caracteritzat els models d’Estat de Benestar i la reestructuració a escala global per enquadrar on se situa la realitat espanyola. Després presentaré alguns dels enfocaments teòrics de les relacions entre sector públic i Tercer Sector.

A l’estat espanyol, el llarg parèntesi imposat per la Guerra Civil, la postguerra i la autarquia assumida va demorar la formació de les bases de l’estat benefactor fins a la dècada de 1970 i va estancar les xarxes institucionals privades de l’activitat no lucrativa que s’havien activat a partir del moviment mutualista en la societat civil propiciat pel desplegament industrial i el creixement de les ciutats.

La irrupció del règim de Franco va produir diversos efectes en el desenvolupament del sector voluntari, el més destacat dels quals és la restricció del dret d’associació que estava garantit pel text constitucional de la República de 1931. Així, les associacions empresarials i sindicals van ser paraestatalitzades després de la depuració, mentre que l’associacionisme polític, juvenil, femení i familiar va quedar reduït i administrat per la Secretaria General del únic partit, Falange Española Tradicionalista. La resta d’activitats van quedar sotmeses al règim d’autorització governamental previst pel Fuero de los Españoles de 1945 i confirmat per la Llei d’associacions de 1964. Malgrat tot, les organitzacions vinculades a l’Església catòlica van tenir una consideració privilegiada que els va propiciar la projecció social (Casado, 2000).

Durant tot el franquisme la característica constant va ser la necessitat d’assistència social i la manca d’una intervenció sistemàtica i planificada i amb voluntat que assumís la responsabilitat de resoldre els problemes socials en lloc d’ocultar-los. Mentre a d’altres països europeus l’Estat integrava dins les seves obligacions garantir uns ingressos mínims i uns serveis socials adequats, la ideologia de l’Espanya de la postguerra civil presentava una tendència a protegir exclusivament els sectors conservadors i guanyadors del conflicte. El procés d’industrialització i modernització dels anys setanta determinaria canvis que estarien marcats per les exigències de la nova conjuntura i tindrien una incidència especial en el món de la previsió social (Álvarez Junco, 1990).

Respecte a les assegurances socials, la dispersió, la desorganització, la manca de coordinació de les diferents modalitats i la ineficiència constitueixen els trets característics d’aquesta època. La transformació del sistema no comença fins al desenvolupament del sistema de Seguretat Social (1967-1976), inspirat per la Llei de bases de la Seguretat Social de 1963.

Pel que fa al món de la beneficència i dels serveis socials, el règim franquista en va transformar a poc a poc la concepció, passant de la idea que l’Estat havia de donar cobertura només a la població activa i únicament en situació de necessitat excepcional, a una concepció que garantia “a tots els espanyols” dret als beneficis de l’assistència. Ara bé, en la pràctica, l’ambigüitat sempre va ser-hi present, ja que l’acció particular, en nom del principi de subsidiarietat, duia a terme l’autèntica activitat de prestació. Així, l’assistència social era una prestació discrecional que proporcionava l’Estat apel·lant a principis programàtics, en què el beneficiari havia de mostrar carència de recursos i el sector públic actuava limitat per les seves possibilitats materials. Malgrat tot, a diferència d’altres moments de la història, durant aquesta època es va invertir la tradició respecte a la gestió de la Beneficència o l’Assistència Social, ja que va passar a dependre de l’Estat central i restava responsabilitat a l’administració local.

Durant la segona meitat dels anys setanta es produeix un canvi en la tendència estructural, des d’un sistema residual d’Estat de Benestar a un altre de tipus institucional. Sota una dictadura és impossible concebre la idea de pacte social, així que la definició d’Estat de Benestar no és la més adequada per a aquest període. El que sí podem dir és que el franquisme va monopolitzar l’ajuda social amb la finalitat de fomentar la seva idiosincràsia, amb el suport d’associacions quasi estatals i amb una xarxa eclesiàstica com a suport per aconseguir la finalitat. Va deixar, però, com a llegat un sistema de benestar raquític i inspirat en principis corporatius que la democràcia s’encarregaria de transformar de forma progressiva.

Durant les quatre dècades posteriors a la Guerra Civil es va produir una paralització quasi total de les formes de participació “no oficials”, ja que l’“Estat providència” pretenia autolegitimar la seva presència mitjançant l’assumpció total de la responsabilitat en matèria d’acció social. Mentrestant, la societat civil desarticulada i sense bases polítiques i culturals contemplava el retraïment de la beneficència religiosa sense una substitució completa per la seva part. A finals dels setanta, amb el suport de la Llei d’associacions de 1964, sorgeixen intents de participació social que

van cobrar força progressivament i van realitzar un treball social i polític que va formar l’embrió de nombroses organitzacions reivindicatives (Rodríguez Cabrero, 1989).

Amb la instauració de la democràcia es reactiva lliurement el moviment associatiu i es registra un important creixement d’organitzacions no lucratives, si bé les condicions polítiques, socials i econòmiques en van condicionar substancialment el desenvolupament i la consolidació. Alberich (1993) apunta alguns factors: a) moltes organitzacions de caràcter reivindicatiu es van desarticular, un cop els partits polítics van anar prenent força i alguns dels líders van accedir a càrrecs públics; b) la creença que la democràcia ho resoldria tot i que els poders públics havien de garantir les demandes socials i assumir-ne la gestió directa va impregnar la mentalitat dels ciutadans; c) la lenta recuperació econòmica afectava el finançament del sector, no només per l’aportació pública sinó també la de l’àmbit privat (Salas, 2006).

Malgrat que a la Constitució es reconeixen els drets d’associacions i fundacions, pel que fa als serveis socials, la sanitat i la cultura domina el proteccionisme i la socialització estatista. A escala administrativa, però, no s’arriba a prescindir de les organitzacions no lucratives, ja que no existien els recursos públics per prendre el relleu de l’acció voluntària (Salas, 2006). A mesura que guanyaven força les tesis partidàries del sector públic com a agent de benestar únic, l’acció no lucrativa era considerada com una herència del passat vinculada a un model benèfic diferent del model públic i universal que corresponia a un nou Estat de dret social (Ruiz Olabuenaga, 2000).

A mesura, doncs, que s’anaven consolidant els primers anys de la democràcia, l’expansió de la universalització de l’estat de benestar va anar prenent cos i la presència del sector públic va anar creixent, encara que a un ritme inferior al de les demandes socials, que havien estat contingudes durant el franquisme i van créixer amb la democràcia i amb els progrés econòmic del país. En aquest context de més demanda que mitjans, les entitats no lucratives van ser més necessàries, precisament per la funció d’agent innovador que detecta les necessitats socials insatisfetes i mobilitza els recursos per atendre-les (funció estratègica que va saber aprofitar el sector públic) (Salas, 2006). Es produeix així un canvi de percepció en el sector però també un canvi en l’estratègia pública, i es reserva a l’Estat sempre el control de l’acció (Casado, 2003).

Si bé en els països democràtics el procés se centrava en la instauració d’un estat de benestar, a Espanya l'arribada tardana al model europeu de benestar fa que s'hagi vist privada del llarg procés de maduració, corresponent a la postguerra, i que intentés desenvolupar un model quan ja estava en crisi a Europa. En el context espanyol en què es construeix un model d'estat de benestar en el mateix moment en què arriba la influència de la crisi plantejada a la resta d'Europa, es desenvolupen i es despleguen els sistemes de protecció de serveis socials a les diferents comunitats autònomes. Però aquest sistema també reprodueix les contradiccions que globalment suposa l'articulació de l'estat de benestar, fenomen que també es viu a escala mundial amb el que s’anomena globalització.

Així, doncs, no és estrany que s'observin contradiccions en els discursos teòrics i ideològics sobre la posada en marxa de tots els mecanismes i estratègies que han de fer operatius els principis en què es basen aquests discursos o models.

El terme estat de benestar, doncs, s’institucionalitzà després de la Segona Guerra Mundial per referir-se als canvis de política social i econòmica que es produïen. En un principi, l’Estat del Benestar es sustenta principalment en les idees i les polítiques

keynesianes d’intervenció de l’Estat en l’economia, amb l’objecte d’estabilitzar-la,

regulant el cicle i redistribuint la renda39. Al llarg dels anys setanta i vuitanta, l'organització politicoeconòmica dels països capitalistes afronta una crisi estructural que implica la reestructuració de les esferes política i administrativa de l'Estat de Benestar i es comença a reflexionar de manera crítica sobre els límits d’aquest estat. El criteri keynesià d'augmentar els serveis socials (en el sentit ampli esmentat) segons la demanda i segons el superàvit acumulat pel creixement anual, passa a ser qüestionat en el moment en què la crisi apareix mostrant els efectes més devastadors (caiguda de les taxes de creixement, inflació, atur, desintegració social, etc.).

S'acusa l’Estat de Benestar de convertir-se en el veritable responsable del creixement, amb freqüència excessiu i sense control, de la despesa pública i, consegüentment del sector públic que l’administra. Cada vegada es va prenent consciència que les polítiques públiques de caràcter social no tenen la capacitat de modificar substancialment l'estratificació produïda pel mercat, ni d'eliminar la pobresa o reduir la separació entre unes capes socials i les altres. S'arriba a afirmar que l'Estat no resol,

39

Darrere la idea de l’Estat de Benestar es troba la d’Estat Social, que neix de la confluència entre Estat i Societat. La idea d’Estat Social apareix per primera vegada amb format constitucional a la Llei fonamental de la República Federal Alemanya, l’any 1949, i l’incorpora la Constitució espanyola de 1978 en l’article primer quan afirma que “España se constituye en un Estado Social i democrático de Derecho”.

ni podrà resoldre mai, totes les necessitats i carències de la vida humana (Camps, V. 1990: 36).

En aquest sentit, és molt clara l’opinió de Richard Rose (1986):

“El Estado de Bienestar es ya una expresión familiar, lo que no impide que sea confusa. La familiaridad del término refleja el reconocimiento de que el Estado desempeña un papel fundamental en la provisión de los principales bienes de Bienestar que pueda desear una sociedad moderna, como ocurre con la salud, la educación y la seguridad en obtener una renta cuando se es viejo o se está enfermo. Pero es una expresión confusa porque reduce el bienestar exclusivamente a las acciones del Gobierno. Puede admitirse que el papel del Estado en la producción del Bienestar sea importante, pero el Estado no tiene el monopolio de la producción del Bienestar”. (Rose, 1986: 13)

És a partir de la segona meitat dels vuitanta quan apareix una nova ortodòxia en el pensament econòmic occidental que considera l'Estat i les intervencions com un obstacle per al desenvolupament econòmic i social de la societat. El pensament neoliberal substitueix el pensament keynessià, i es converteix en el pensament dominant en els centres polítics i econòmics nacionals i internacionals. Els elements de crisi comencen a deixar pas a uns processos de transició cap a nous models polítics i econòmics emergents. En l'esfera política s’assisteix al replegament selectiu de la dimensió social de l'Estat i a l'aparició de models pluralistes de producció i gestió de benestar.

Així, doncs, en la seva trajectòria històrica, tant la plasmació material com la reflexió teòrica i científica sobre l’Estat de Benestar s’han produït en el marc de dues grans concepcions teoricoideològiques: el liberalisme i la socialdemocràcia; que representen l’espai dicotòmic en què es troba la figura de l’estat de benestar, marcada per la tensió establerta entre dos objectius que, segons els principis bàsics, s’han d’atendre de forma simultània i complementària: el benestar individual i el benestar col·lectiu.

La concepció liberal tendeix de forma natural a fer prevaler el benestar individual, mentre que la socialdemòcrata opta per prendre com a punt de partida la societat com un tot, l’entén com una macroestructura i defineix com es construeixen i distribueixen les posicions que hi ha a l’estructura social, abans de preguntar-se sobre les demandes específiques de benestar que generen aquestes posicions. En la interpretació liberal i de manera més especial en la neoliberal s’exigeix que l’individu pugui circular amb la major llibertat possible de moviments dins un sistema que disposa d’algun mecanisme que asseguri la igualtat d’oportunitats; de manera que la política social de l’Estat hauria de concentrar la seva atenció no tant a equilibrar les

posicions socials finals sinó a garantir la contínua millora d’aquestes oportunitats individuals, sense alterar, però, la lògica d’un mercat autònom.

En la versió socialdemòcrata es parteix de la idea que la producció determina la posició social de tot individu en una estructura jeràrquica i desigualitària i, en conseqüència, l’Estat de Benestar es planteja com a principal objectiu per eliminar o almenys reduir la desigualtat, bé incidint sobre els resultats bé modificant radicalment la influència del desigual sistema productiu. En la tradició més clàssica de la socialdemocràcia, corresponent sobretot al cas anglosaxó europeu, l’Estat de Benestar implica intervenció pública i col·lectiva dirigida a promoure el benestar social i col·lectiu de les persones amb la finalitat d’aproximar-se al màxim a l’objectiu de la igualtat i la seguretat, especialment en aquells àmbits on és més fàcil que es registri la desigualtat. Lògicament el mercat sobresurt com un dels terrenys creadors de desigualtat, de manera que l’Estat de Benestar, assumint la forma d’institucions orientades a mantenir la integració i la cohesió social, s’assigna a si mateix el paper d’actuar com a mecanisme de redistribució dels recursos disponibles.

De la seva banda, el neoliberalisme refina la tradicional crítica a l’Estat de Benestar, quan l’acusa de constituir un sistema que restringeix la llibertat, en què l’excessiva intervenció estatal constitueix el millor exemple d’ineficàcia burocràtica, a més a més de ser excessivament costós econòmicament per als contribuents, que també són els beneficiaris dels serveis que es presten. Navarro (1997), a través d'una anàlisi de l'atur, argumenta la invalidesa de les premisses teòriques i qüestiona la credibilitat dels arguments i de l'eficàcia de les polítiques públiques que sustenten el pensament neoliberal.

D’entre els diferents models d’Estat de Benestar proposats per diversos autors observem que, de forma sistemàtica, la literatura ha anat excloent els països de l’Europa del Sud (Espanya, Grècia, Portugal i en part Itàlia)40. Per alguns autors (Castel, 1995), el model de l’Europa del Sud es defineix sobretot pels baixos nivells de despesa social —corresponents a una industrialització i modernització tardanes— en el marc d’unes estructures polítiques de benestar de tipus clarament continental.

40

Gösta Esping-Andersen (1993) parteix del fet que l’Estat de Benestar és en si mateix un sistema d’estratificació i un mecanisme que intervé en l’estructura de la desigualtat. En la seva anàlisi dóna molta importància a les classes mitjanes, de manera que per ell la consolidació de l’Estat del Benestar després de la Segona Guerra Mundial va dependre de les aliances polítiques de les noves classes mitjanes. N’estableix tres models: l’Estat del Benestar liberal, que respon als models dels Estats Units, Canadà, Austràlia, Japó; l’Estat del Benestar conservador (continental o democratacristià), representat a Àustria, França, Alemanya, Itàlia, i finalment l’Estat del Benestar socialdemòcrata (nòrdic o socialista), com el desenvolupat a Dinamarca, Holanda, Suècia. Una aportació més clàssica és la Titmuss R (1958), que planteja tres models o funcions de la política social: residual, remuneratiu i institucional redistributiu.

Seríem, doncs, davant d’un règim de protecció social i ocupació de desenvolupament encara embrionari. Altres autors, en canvi, defensen l’existència d’aspectes propis del Sud (Sarasa i Moreno, 1995; Rhodes, 1997) que no tendiren a desaparèixer arrossegats per la dinàmica de modernització i convergència amb el nord continental. D’acord amb aquest darrer enfocament, poden resumir-se les característiques definidores de l’Estat de Benestar llatinomediterrani (Gallego, Gomà i Subirats, 2002: 19):

ƒ Quasisuperposició històrica dels processos de construcció i reestructuració del pacte social-keynesià. Les transformacions —a grans trets la dècada 1975-1985— posen les bases del model. El desenvolupament, a diferència de la resta de la Unió Europea, es produeix en un context de canvis estructurals de fons.

ƒ Centralisme del sistema de Seguretat Social contributiu i de repartiment, molt fragmentat pel que fa a categories de beneficiaris, amb intensitats de protecció i altres centrades en grups reduïts de treballadors que coexisteixen amb àmplies capes excloses.

ƒ Assumpció de models universals de salut i educació finançats per la via impositiva, amb nivells de despesa per càpita per sota de la mitjana comunitària i amb coexistència amb sectors privats més amplis que la resta de la Unió Europea.

ƒ Manteniment de l’esquema familista d’assistència, amb rols públics dèbils en el camp de l’exclusió social, malgrat la posada en marxa de noves xarxes públiques de serveis socials i, de manera parcial i fragmentada, de programes de rendes mínimes.

ƒ Manteniment d’amplis mecanismes de clientela en la distribució pública del benestar, sobre la base d’uns aparells administratius de lògica, moltes vegades, més preweberiana que racional —burocràtica i de models de lideratge polític encara propers a la concepció patrimonial de l’Estat.

Segons els mateixos autors, en el cas espanyol el model de protecció social, des de la transició democràtica fins a l’actualitat, ha canviat en l’abast i en les identitats, però es manté en els paràmetres de sistema públic, de repartiment, professionalista i contributiu, dissenyats durant els anys seixanta. Ara bé, el procés de descentralització política i administrativa ha donat lloc a un protagonisme creixent del nivell autonòmic

del govern; les comunitats autònomes s’han convertit en instàncies per definir i implantar les polítiques socials que els han estat transferides. La combinació dels dos processos, el de descentralització i el de creació d’un Estat de Benestar, ha produït una agenda institucional molt més fragmentada i complexa. Pel que fa a aspectes crucials com la distribució del benestar entre les esferes de l’estructura social que he referit (Estat, mercat, família i xarxa relacional (resultat de la penetració progressiva de principis liberals des de la dècada dels noranta)), les comunitats autònomes han seguit les pautes que imperen al govern central i que són actuals en altres països europeus. L’Estat ha perdut pes en el subministrament de recursos en benefici del mercat (per a les classes mitjanes) i en detriment de la família i de la comunitat (per a les classes treballadores).

En el context de crisi del model tradicional d'Estat de Benestar, definit per alguns com

l'Estat providència o interventor, se l'acusa, entre altres coses, de:

ƒ Convertir-se en el veritable responsable del creixement, amb freqüència excessiu i sense control, de la despesa pública i consegüentment del sector públic