La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)

La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) surge como un referente político de la integración sudamericana frente a los diversos procesos de integración comercial. Su Tratado Constitutivo data de la Cumbre Energética Suramericana, efectuada en Isla Margarita, Venezuela, los días 16 y 17 de abril de 2007, pero suscrito hasta el 23 de mayo de 2008 en una Cumbre Extraordinaria de la UNASUR, convocada por el expresidente brasileño, Luis Inácio Lula Da Silva.

Los países miembros son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela, y su objetivo, según el artículo 2 del Tratado, es:

Construir un espacio de integración y unión en los ámbitos cultural, social, económico y político; privilegiar el diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.168

El Tratado Constitutivo de la UNASUR entró en vigor el 11 de marzo de 2011 con el noveno depósito de ratificación, el de Uruguay, con lo que el organismo adquirió personalidad jurídica internacional. Colombia, Brasil y Paraguay, en ese estricto orden, fueron los últimos países en hacerlo, así que no fue sino hasta agosto de 2011 que todos países firmantes ingresaron al organismo de jure. Debido a que la consolidación de la UNASUR es muy reciente, aún no existen Estados Asociados, no obstante, existe un procedimiento para incorporar al resto de los países de América Latina y el Caribe, a partir del quinto año de la entrada en vigor del Tratado.

Los niveles de diálogo son:

1. Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; 2. Presidencia Pro Tempore;

3. Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores;

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Véase UNASUR, Tratado Constitutivo [en línea] UNASUR, 2011, Dirección URL:

http://www.integracionsur.com/sudamerica/TratadoUnasurBrasil08.pdf [consulta: 27 de diciembre de 2011]

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4. Consejo de Delegados, y 5. Secretaría General

Consejos

 Consejo Energético.

 Consejo de Defensa (con un Centro de estudios Estratégicos).

 Consejo de Desarrollo Social.

 Consejo sobre el Problema Mundial de las Drogas.

 Consejo de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación.  Consejo de Salud (Instituto Suramericano de Gobierno en Salud).  Consejo de Infraestructura y Planeamiento.

 Consejo de Economía y Finanzas (Grupo de Trabajo de solución de controversias e inversiones).

 Consejo Electoral.

La UNASUR tiene su antecedente inmediato en la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Esta iniciativa surge como resultado de las Cumbres de Jefes de Estado y Gobierno de Sudamérica impulsadas por el entonces presidente brasileño, Fernando Henrique Cardoso, quien convocó en el año 2000, a propósito del aniversario de los 500 años del descubrimiento de Brasil, a los presidentes sudamericanos para participar en la Primera Cumbre Presidencial de los Países del Sur; lo anterior, con el fin de discutir la creación de una Asociación de Libre Comercio Sudamericana.169 Esta idea de un área de libre comercio sudamericana, se venía maquinando desde 1993170, pero no fue sino hasta 1998 que se firma, en vías de la apertura intrarregional, el Acuerdo marco para la creación de la Zona de Libre Comercio entre el Mercosur y la CAN.

La intención de esta primera Reunión fue la organización del espacio sudamericano a partir de que los países participantes asumen la existencia de una red de intereses recíprocos en expansión. Uno de los principales logros de dicha

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Es importante destacar que, anterior a la propuesta de Cardoso, en 1993 el expresidente

brasileño, Itamar Franco, había impulsado la creación de una Unión Sudamericana sin mucho éxito.

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En 1996 el Mercosur firma un Acuerdo de Complementación Económica con Chile y

separadamente con Bolivia, y en el año 2003 suscribe un Acuerdo de Complementación Económica con Colombia, Ecuador y Venezuela, y de manera separada con Perú.

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Reunión fue la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA), cuyo propósito es la configuración de ejes de integración y desarrollo económico y social para el futuro espacio económico ampliado de Sudamérica, de la que se hablará en el siguiente capítulo como uno de los nuevos temas de la integración.

A lo largo de las dos primeras Cumbres Presidenciales, realizadas en los años 2000 y 2002,171 se buscó cristalizar las ideas integracionistas, pero no fue sino hasta la III Cumbre Presidencial Sudamericana, realizada en Cusco, Perú, en diciembre de 2004, y gracias al acuerdo comercial finalmente consolidado entre la CAN y el Mercosur ese mismo año,172 que se creó la Comunidad Sudamericana de Naciones.173

La Declaración de Cusco expresa la necesidad de:

Desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales.174

De esta manera, los aspectos particularizados en la Declaración fueron:

 La concertación y coordinación política y diplomática;

 La profundización de la convergencia entre Mercosur, la Comunidad Andina y Chile a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio, y la asociación de Guyana y Surinam al proceso;

 La integración física, energética y de comunicaciones;

 La armonización de políticas de desarrollo rural y agroalimentario;

 La transferencia de tecnología en materia de ciencia, educación y cultura, y

171 _{Se adoptaron los documentos “Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e}

Infraestructura para el Desarrollo” y la “Declaración sobre la Zona de Paz Sudamericana”.

172

Gracias a la consolidación de la red de acuerdos entre los estados miembros y asociados de la

CAN con el Mercosur, iniciada desde 1998.

173

Los países firmantes fueron: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana,

Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.

174

UNASUR, Declaración de Cusco [en línea] UNASUR, 2011, Dirección URL: http://www.integracionsur.com/sudamerica/CumbreSudamericanaCuscol2004.pdf [consulta: 27 de diciembre de 2011]

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 La interacción entre empresas y sociedad civil, teniendo en consideración la responsabilidad social empresarial.

Debe destacarse como un componente relevante de la Comunidad, la construcción de un espacio sudamericano de integración a través de la culminación de las negociaciones entre el Mercosur, la Comunidad Andina y Chile para establecer una Zona de Libre Comercio, a fin de contribuir al fortalecimiento de la capacidad de negociación de los países del Cono Sur frente al ALCA y la OMC, contexto que se ha detallado a lo largo de este capítulo. En el caso de la inclusión de Guyana y Surinam se debe decir que se dio en mayor medida por razones geográficas y políticas, que comerciales. Asimismo, se institucionalizan las áreas prioritarias para la región y se establecen líneas de acción apoyadas en el nuevo carácter jurídico de la CSN.

Durante las primeras Cumbres se emitieron la Declaración sobre la Convergencia de los Procesos de Integración en América del Sur y su Programa de Acción, así como un documento generado por la Comisión Estratégica de Reflexión: Un Nuevo Modelo de Integración de América del Sur. Hacia una Unión Sudamericana de Naciones. El documento planteaba un nuevo modelo de integración para el siglo XXI con identidad propia, plural y en pleno respeto a la diversidad y a las diferencias, reconociendo las distintas concepciones políticas e ideológicas propias de ese mosaico de naciones. Además, aspiraba a alcanzar una ciudadanía sudamericana que reconociera los derechos civiles, políticos, laborales y sociales de los ciudadanos en cualquiera de los estados miembros.

Para Chile, lo esencial era emprender un proceso de integración energética. La carencia de recursos naturales, aunado a la falta de infraestructura regional y los problemas vecinales que se detallaron en el capítulo anterior, lo impulsaban a generar marcos jurídicos que le dieran certeza en los intercambios comerciales, particularmente de gas natural. En este sentido, Chile presentó un proyecto de Gasoducto Sudamericano, acompañado de un estudio de viabilidad técnica y financiera, con miras a consolidar el anillo energético sudamericano, mismo que no ha podido concretarse por motivos políticos.

Ahora bien, como se mencionó en la parte introductoria, en el año 2007 se llevó a cabo la Cumbre Energética Suramericana, en Isla Margarita, Venezuela, cuyo

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objetivo inicial era acelerar la vinculación de las iniciativas de desarrollo, integración y abastecimiento en la región. Sin embargo, el hecho político sobresaliente y definitorio lo constituyó la decisión de institucionalizar el bloque regional en lo que ahora se conoce como UNASUR, en sustitución de la CSN, además de crear un consejo energético de la región.

La Declaración de Margarita hace hincapié en que la integración energética debe ser utilizada para promover el desarrollo social y económico, así como para erradicar la pobreza. En tal virtud, se planteó fortalecer las relaciones existentes entre los países miembros de la CSN sobre la base del uso sostenible de sus recursos y potencialidades energéticas, aprovechando así las complementariedades económicas para disminuir las asimetrías existentes en la región y avanzar hacia la unidad sudamericana. De esta manera, se reitera el compromiso de la universalización del acceso a la energía como un derecho ciudadano.

La UNASUR congrega a más de 400 millones de habitantes, lo que representa más del 60 % de la población de América Latina, y recoge una aspiración primordial de la CSN, esto es sumar a tres actores sudamericanos: Chile, Guyana y Surinam como miembros plenos. En este caso, la inclusión de Guyana y Surinam representa un acto significativo, ya que estas ex colonias europeas se han caracterizado por un desarrollo histórico orientado hacia el Caribe. Lo anterior, en gran medida, porque la apuesta de la UNASUR es la consolidación de la unión política.

El énfasis que se le ha dado al organismo ha sido el político-social, es decir, el acento está en la cohesión social, independientemente de que éste, implícitamente, busque absorber gradualmente las estructuras existentes de los dos esquemas de integración mencionados, que si bien son de origen económico, se han vuelto multitemáticos para adaptarse a la coyuntura global.

La UNASUR es un proceso abierto; el artículo 13, referente a la Adopción de Políticas y Creación de Instituciones, Organizaciones y Programas, deja la posibilidad de nutrirse de nuevos diseños institucionales así como de la arquitectura existente, lo que dota a este organismo de una flexibilidad que no habían presentado los esfuerzos de integración anteriores.

Otro de los elementos centrales en el proceso es que, debido a las reticencias nacionales de ceder soberanía a un ente supranacional, ha adoptado el sistema

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intergubernamental heredado de la CAN y el Mercosur. Ahora bien, el sistema intergubernamental y la supranacionalidad pueden coexistir. Es interesante analizar este fenómeno de la supranacionalidad en el contexto de ambos esquemas, un ejemplo de ello se podría traspolar a las decisiones de sus respectivos tribunales contenciosos. En la CAN “en caso de conflicto entre ley nacional y norma comunitaria, prima la norma comunitaria (y) se concreta así la inaplicabilidad de la norma interna contraria a la comunitaria”175 _{y en el caso del Mercosur “(hay una)}

carencia del efecto directo y aplicabilidad inmediata en el derecho interno de los Estados Parte.”176

Por otro lado, debe decirse que los objetivos específicos de la UNASUR, según su artículo 3, se desglosan en 21 ámbitos:

a) El fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que asegure

un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional;

b) El desarrollo social y humano con equidad e inclusión para erradicar la pobreza

y superar las desigualdades en la región;

c) La erradicación del analfabetismo, el acceso universal a una educación de

calidad y el reconocimiento regional de estudios y títulos;

d) La integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y

solidario de los recursos de la región;

e) El desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región y entre

nuestros pueblos de acuerdo a criterios de desarrollo social y económico sustentables;

f) La integración financiera mediante la adopción de mecanismos compatibles con

las políticas económicas y fiscales de los Estados Miembros;

g) La protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así

como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las

causas y los efectos del cambio climático;

175 _{Pablo Solón, “Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de UNASUR”, en Revista de la}

Integración, La construcción de la integración suramericana. Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones, Nº 2, Lima, Perú, julio de 2008, p. 109.

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h) El desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superación de las asimetrías, logrando así una integración equitativa;

i) La consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento

progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana;

j) El acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud;

k) La cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, bajo el

respeto irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la armonización de políticas;

l) La cooperación económica y comercial para lograr el avance y la consolidación

de un proceso innovador, dinámico, transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo económico que supere las asimetrías mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur, así como la promoción del bienestar de todos los sectores de la población y la reducción de la pobreza;

m) La integración industrial y productiva, con especial atención en las pequeñas

y medianas empresas, las cooperativas, las redes y otras formas de organización productiva;

n)La definición e implementación de políticas y proyectos comunes o complementarios de investigación, innovación, transferencia y producción tecnológica, con miras a incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo

científico y tecnológico propios;

o) La promoción de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria y de

los conocimientos y saberes de los pueblos de la región, para el fortalecimiento de sus identidades;

p) La participación ciudadana a través de mecanismos de interacción y diálogo

entre UNASUR y los diversos actores sociales en la formulación de políticas de integración suramericana;

q) La coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha

contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional

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y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el desminado;

r) La promoción de la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados

Miembros de UNASUR;

s) El intercambio de información y de experiencias en materia de defensa; t) La cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y

u) La cooperación sectorial como un mecanismo de profundización de la

integración suramericana, mediante el intercambio de información, experiencias y capacitación. 177

A través de la multiplicidad de temas se puede aseverar que la UNASUR se constituyó bajo el principio de una integración integral, paso que le tomó décadas a la CAN. La existencia de grupos sectoriales fuertes (derivado de los 21 objetivos específicos) “permite mantener la motivación y la autonomía relativa de los sectores pero al mismo tiempo le da coherencia política al proceso”178

; esto refuerza la argumentación sobre la flexibilidad en su origen constitutivo. En este caso, tanto el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores como el de Jefes de Estado, únicamente se encarga de encausar políticamente las decisiones adoptadas por los las reuniones a nivel técnico.

Regresando a las aportaciones de Bela Balassa a la teoría de la integración, se encuntra una distinción de 5 etapas en el proceso: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración económica total. La primera se refiere a un trato preferencial frente a terceros países; la segunda, a la utilización de mecanismos de desgravación arancelaria; la tercera, al establecimiento de un arancel común; la cuarta, a la libre circulación de personas, capitales y servicios, y la última, a la armonización de políticas nacionales. Este último apartado sería la etapa donde se ubica la Unión Europea, organismo que optó por un modelo supranacional, mientras que la UNASUR inició un proceso de integración política sin superar todas las etapas mencionadas, y aplicando un

177

El resaltado en negritas es nuestro.

178

Diego Cardona Cardona, “El ABC de UNASUR: doce preguntas y respuestas”. en Revista de la Integración, La construcción de la integración suramericana. Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones, Nº 2, Lima, Perú, julio de 2008, p. 26.

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diálogo más flexible que incluye el consenso en la toma de decisiones como fuente de legitimación.

La gran aportación del modelo sudamericano estriba en la generación de un modelo endógeno para insertarse extrarregionalmente. Este esquema innovador responde a las realidades nacionales y a los intereses negociados en el marco del tratado constitutivo. Así como el Mercosur generó un cambio de paradigma en las relaciones entre Argentina y Brasil y posteriormente en el Cono Sur, la UNASUR aporta a este mismo cambio de paradigma: una unión a partir de la concertación estratégica entre los 12 países sudamericanos. Asimismo, es el primer acuerdo negociado, firmado y ratificado por la totalidad de ellos, representa un marco de integración que aglomera a distintas visiones y recoge, de origen, la reducción de las asimetrías.

El proceso es flexible y gradual, pero ambicioso, y tendrá que encontrar la forma de convergencia entre la CAN y el Mercosur, en su seno, como un único brazo comercial.179 Aunque ambos organismos tienen un énfasis en el mercado, la UNASUR busca, implícitamente, la armonización procedimental y la coexistencia de dos esquemas de integración bajo la bandera de la unión política, en otras palabras, se busca articular ambos niveles de integración, darles coherencia y rumbo. Nuevamente la flexibilidad en esta aspiración remite a la visión del multilateralismo cooperativo que se sustentó en el marco teórico, así como en la diatriba de la paradoja de la insularidad chilena. Con un marco institucional más flexible, sobre todo en su relación con los organismos económicos, Chile parece sentirse más cómodo y, por ende, participativo en el proceso. Ejemplo de ello es que fue el primer país en ostentar la Secretaría Pro Tempore el primer año, bajo el mandato de la Presidenta Bachelet.

Muchos críticos de la UNASUR argumentaron en su inicio una falta de consistencia en el proceso, incluso desde la CSN, sin embargo, la operatividad manifiesta a través de los grupos sectoriales ha sido muy positiva. La parte política se perfila como la más compleja, si bien los países miembros buscan convertir a la UNASUR en el foro subregional por excelencia para la concertación y el diálogo político, las amplias diferencias políticas e ideológicas entre varios de ellos, son una clara muestra de las dificultades del consenso. La muerte del Secretario General,

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En este caso, a partir de la consolidación de los acuerdos entre la CAN y el Mercosur, se incluye

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Néstor Kirchner, expresidente de Argentina, en octubre de 2010, dio inicio a un proceso de ardua negociación política que finalmente condujo, el 11 de marzo de 2011, a la designación de la ex Canciller colombiana, María Emma Mejía, como