INTERNACIONAL
En el discurso oficial, la cooperación in- ternacional representa para Brasil un
3 Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la UE titulada «El consenso europeo sobre desarrollo», Diario Oficial de la Unión Europea (2006/C 46/01), 24 de febrero de 2006.
instrumento que genera cambios es- tructurales, ya que tiene por objeto la transferencia de tecnología y la absor- ción de conocimientos que contribuyen al desarrollo socioeconómico en secto- res estratégicos de innegable trascen- dencia que generan instituciones más sólidas. En la relación con los países o instituciones donantes internacionales Brasil adopta el concepto de «asocia- ción para el desarrollo», que condensa la idea de una relación de cooperación de doble dirección que implica compar- tir esfuerzos y beneficios. Según explica la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), «las iniciativas propuestas son evaluadas a la luz del impacto y del al- cance sobre las comunidades recepto- ras. Ese procedimiento implica mejorar los mecanismos de negociación, eva- luación y gestión de los proyectos a fin de ajustarlos a las prioridades nacio- nales»4.
Entender las percepciones de Brasil y de sus funcionarios, especialmente los diplomáticos, exige un doble abordaje analítico que incorpore, por una parte, la concepción del papel de la coopera- ción en el conjunto de la política exte- rior brasileña y, por otra, la autopercep- ción sobre la identidad de Brasil. Sólo así entenderemos en su justa medida algunas peculiares actitudes de la di- plomacia brasileña en el tratamiento de la cooperación internacional, y más es- pecíficamente, de la cooperación para el desarrollo.
II.1. La cooperación en la política exterior brasileña
La política exterior de Brasil se ha orien- tado invariablemente hacia la promo- ción del desarrollo nacional. Sus fases y oscilaciones provienen de las dife- rentes concepciones del desarrollo que fueron elaboradas a lo largo de la histo- ria del país y que fueron, básicamente, dos:
— Una concepción impulsada por la ideología del nacionalismo económi- co, que perseguía un modelo de des- arrollo nacional autónomo.
— Una concepción motivada por la ideo- logía liberal, que buscaba un des- arrollo integrado y abierto hacia el exterior.
Puede afirmarse, no obstante, que nin- guna de las dos concepciones se ha im- puesto con claridad, registrándose en los últimos años movimientos pendula- res entre los dos extremos con impor- tantes matizaciones y adaptaciones cre- ativas a las transformaciones en curso del sistema internacional. Para muchos analistas de la política exterior del país, sin haber abdicado nunca del designio de alcanzar el desarrollo en todos los ni- veles, Brasil puede ser incluido entre los países que mantuvieron un razonable grado de apertura hacia el exterior y que manifestaron un interés constante por la liberalización de sus relaciones eco- nómicas.
El concepto brasileño de cooperación fue elaborado históricamente a partir de tres elementos:
1. Elementos de significación política: La cooperación sería utilizada para reflejar de forma sintética la esen- cia de la política exterior de Brasil, realzando su carácter pacífico y de no-confrontación, además de legiti- marla interiormente y ante la co- munidad internacional. Esta idea fue incorporada en el discurso polí- tico para la promoción de la unión del Tercer Mundo y para reafirmar el liderazgo brasileño a favor de ga- nancias exteriores en el seno del diálogo Norte-Sur y Sur-Sur.
2. Elementos de contenido económi- co: Se buscaba la cooperación para realizar las metas del desarrollo na- cional en tres niveles: industria de base, de transformación y de punta. No se trataba de superar el subde- sarrollo sino de alcanzar el pleno desarrollo.
3. Elementos de procedimiento: en cuanto al modus faciendi, el prag- matismo característico de la política exterior guiaba la conducta brasile- ña en la captación y ejecución de la cooperación internacional. En consecuencia se perfilaba un tipo de cooperación desideologizada y despolitizada que aprovechaba las oportunidades de forma realista. La cooperación se incorporó en el dis- curso diplomático brasileño como un concepto y como una práctica política.
En el lenguaje diplomático y político, el término mantendrá un significado poli- valente que intentará traducir, en un ejercicio constante de adaptación a las cambiantes coyunturas, la filosofía des- arrollista que cargaba. Cabía entonces a la cooperación llenar de contenido, me- diante mecanismos concretos, la fun- ción subsidiaria que la política exterior le reservaba para el esfuerzo interno de desarrollo. Por esta razón siempre se re- aliza en el Ministerio de Exteriores de Brasil, el Itamaraty, una evaluación con- cienzuda de la capacidad desarrollista de cada una de las modalidades de la cooperación.
II.2. Las autopercepciones sobre la identidad de Brasil Es en el proceso histórico de formación nacional que surge la contradicción-cla- ve que configura uno de los rasgos es- pecíficos de la identidad internacional de Brasil con repercusiones en las per- cepciones de la cooperación para el des- arrollo. Paradójicamente, a la vez que el esfuerzo nacional y de las élites se orientó históricamente a la consecución de un Estado fuerte, grande, pujante, potente y con proyección de futuro, se cultivaba en el seno de la sociedad bra- sileña el germen de la desigualdad y de la injusticia responsable por el pasivo social que, hasta hoy, el país no ha con- seguido rescatar.
De esta contradicción, es decir, de la fal- ta de correspondencia entre la relativa
simplicidad del modelo de política exte- rior de Brasil —fundamentado en sín- tesis en la afirmación de su base te- rritorial, en el perfeccionamiento de su patrimonio diplomático y en el recluta- miento de recursos externos para el desarrollo nacional— y de la comple- jidad de las cuestiones internas sin re- solver (desequilibrios sociales y regio- nales, desigualdades, vulnerabilidades económicas, problemas de gobernabili- dad, incapacidad para generar políticas públicas ajenas a la contienda partidis- ta, corrupción, etc.) brotan las inconsis- tencias y vacilaciones que se manifies- tan en una actitud reactiva, defensiva y ambigua frente al mundo, que mira con cierto recelo, por ejemplo, cualquier ac- tuación de la cooperación internacional en su territorio como una disminución de su autonomía y una limitación o ero- sión de su capacidad soberana.
Esta «crisis de identidad» se refleja en el plano declaratorio, «como si Brasil no se encontrase a gusto en el mundo», en una indefinición que le acompaña en la escena internacional. Un país ambiguo con una identidad internacional dual, que le sitúa simultáneamente entre el Primer y el Tercer Mundo, y que le hace comportarse como el más rico de los pobres y el más pobre de los ricos, satis- fecho e insatisfecho, conservador en ciertos campos y reformista en otros, desafiando simplificaciones y actuando ocasionalmente en el ámbito exterior de manera sorprendente para sus socios. En definitiva, la idea de «la doble inser- ción» en el mundo es uno de los compo-
nentes más destacados de la identidad de Brasil y proyecta sus luces y sombras sobre su política exterior y sobre el pa- pel subsidiario e instrumental de la coo- peración internacional.
A pesar de que Brasil no haya elaborado reflexiones doctrinarias al respecto, o que no exista un Plan Director o una es- trategia para la planificación de su coo- peración, un examen cuidadoso de los discursos, textos y documentos oficia- les de su Ministerio de Exteriores o de las prácticas de sus diplomáticos permi- ten detectar ciertas reticencias al papel de la cooperación internacional en el país. Estos recelos se concentran espe- cialmente en las resistencias a aceptar condiciones de cualquier tipo, en el te- mor a que la cooperación y la actuación de ONG extranjeras supongan algún tipo de injerencia en sus asuntos inter- nos o, con más relevancia, a que la coo- peración internacional suponga una erosión de la soberanía nacional que deje al descubierto algunas de las vul- nerabilidades del país en campos como los Derechos Humanos, el respeto a los derechos de las minorías o la preserva- ción de la Amazonia.