3. Del trámite de la acción de incumplimiento
3.2. Legitimación activa y pasiva en la acción de incumplimiento
Corresponde examinar quienes son los sujetos que interviene en la acción de incumplimiento, como ya se ha mencionado esta acción no tiene un procedimiento especial por lo tanto se seguirá el trámite regular de todas las acciones que dispone la Constitución como la ley con relación a los legitimados activos, pasivos y terceros
Respecto al acceso a la jurisdicción constitucional partiremos indicando lo que prescribe la Constitución el art. 11 num. 3 ―los derechos serán plenamente justiciables‖.68
No podrá alegarse falta de norma jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento‖. Y el art. 11 num. 6. ―Todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía‖.69
En base a lo dispuesto por la norma constitucional, los principios y derechos se constituyen en el eje central, mediante la protección y exigibilidad, por medio de las garantías jurisdiccionales. En lo que se refiera a la legitimación activa la Constitución prescribe en el art. 86 num. 1 que ―cualquier persona, grupo de
67
Ecuador, CC, Sentencia No. 0006-09-SIS-CC Caso No. 0002-09-IS, 13.
68 Los derechos serán plenamente justiciables o sea que se puede recurrir a las instancias competentes,
para obtener, en sentencia, la condena al Estado o persona particular que no ha cumplido eficazmente con el cumplimiento de los derechos ciudadanos y la disposición judicial de que los cumpla, bajo las prevenciones legales, aunque no exista ley que regule tales derechos.
69
En el Ecuador se superó la división de los derechos civiles y políticos, y de los derechos económicos sociales y culturales, que constaba en la Constitución de 1998, ver, el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con fecha 10 de diciembre del 2008, que ya entro en vigencia en mayo del 2013, en donde hay un cambio sustancial ya se pude presentar peticiones individuales para la protección de estos derechos.
39 personas, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá proponer acciones previstas en la Constitución‖.70
Esto en concordancia con la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional en el art 9:
Legitimación activa. Las acciones para hacer efectivas las garantías jurisdiccionales previstas en la Constitución y esta ley, podrán ser ejercidas: a) Por cualquier persona, comunidad, pueblo, nacionalidad o colectivo, vulnerada o amenazada en uno o más de sus derechos constitucionales, quien actuará por sí misma o a través de representante o apoderado; y, b) Por el Defensor del Pueblo. Se consideran personas afectadas quienes sean víctimas directas o indirectas de la violación de derechos que puedan demostrar daño. Se entenderá por daño la consecuencia o afectación que la violación al derecho produce.
Por lo tanto para el ejercicio de las garantías jurisdiccionales, tanto la normativa constitucional y legal, establecen que todas las garantías jurisdiccionales son de acciones públicas.71 Es decir que no hay exclusión hacia ningún tipo de sujeto, éstos pueden ser naturales, jurídicos, órganos públicos, comunidad, pueblo, nacionalidad y colectivos, es abierta y amplia no existente de ningún tipo de estricciones para la legitimación procesal.
Con el fin de que el acceso a la justicia constitucional vincule a toda persona en forma individual o colectiva, sin que medie por tanto la acreditación de un interés legítimo por parte del demandante o de los grupos de demandantes y la legitimidad no se convierta en un obstáculo para que se puedan ejercer y exigir los derechos constitucionales, mediante las diferentes garantías jurisdiccionales, en síntesis, éstas pueden ser interpuestas; a) cualquier persona, sea natural,72 o jurídica, nacional o
70 Ecuador, CRE, art. 11 num. 1. Los derechos se podrán ejercer, promover y exigir de forma
individual o colectiva, esto en concordancia con el art. 86 num. 1 y el 439 de la Constitución, las acciones constitucionales podrán ser presentadas por cualquier ciudadana o ciudadano individual o colectivamente.
71 Ecuador, CC, Sentencia No. 031-10-SIS-CC Casos No. 0048-09-IS y 0025-10-IS acumulados,
refiriéndose a la legitimación activa en esta acción, dice: ―Las acciones para hacer efectivas las garantías jurisdiccionales previstas en la Constitución y esta Ley, podrán ser ejercidas: a) Por cualquier persona, comunidad, pueblo, nacionalidad o colectivo, vulnerada o amenazada en uno o más de sus derechos constitucionales, quien actuará por sí misma o a través de representante o apoderado Se consideran personas afectadas quienes sean víctimas directas o indirectas de la violación de derechos que puedan demostrar daño. Se entenderá por daño la consecuencia o afectación que la violación al derecho produce‖, 15.
72 Ecuador, CC, Sentencia No. 003-09-SIS-CC Caso No. 0016-09-IS, el señor Jaime Torres Torres
interpone una acción de incumplimiento de sentencia, es una persona natural que actúa por sus propios derechos y tiene un abogado defensor quien está autorizado a suscribir cuantos escritos sean necesarios para la defensa.
40 extranjera.73 Las personas jurídicas de derecho público74 o privado, en donde pueden actuar por sí mismos o mediante apoderado o representante legal.
En relación al contenido del art. 9 literal a de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que expresa, ―quien actuará por sí misma o a través de representante o apoderado‖, hay algunas lecturas que se han realizado respecto a este numeral:
De esta disposición algo confusa caben dos lecturas y dos normas contrapuestas: del enunciado normativo puede entenderse que para que la persona actué en protección de sus derechos necesita de un apoderado judicial, con lo que se estaría vulnerando el contenido del artículo 11 numeral 3 de la Constitución que prohíbe establecer requisitos o procedimientos adicionales a los definidos en la Constitución.75
Pues bien el art. 11 num. 3 inc. 2 al tenor literal de la Constitución ―no se
exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley”. No hay contradicción pues es la norma constitucional y la ley, se permite que
sin distinción pueda actuar por sí misma o mediante un apoderado, sean estas personas naturales o jurídicas, o ciudadanos nacionales o extranjeros,76 en forma individual o conjunta pueden actuar como crean necesario para la exigencia de sus derechos. Esto responde a la característica de acción popular.
Si la persona cree necesario que para sus intereses y seguridad tiene la posibilidad económica de contratar los servicios de un profesional del derecho es una opción y no una imposición normativa. Además cuando sea necesario, el juez garantista del proceso de oficio pedirá la presencia de un Defensor Público77 como
73
Ecuador, Tercera Sala de Garantías Penales de Quito, Acción de Protección, No. Causa-2012 0223.como actoras, Eelen Louise Bicknell, Nicola Susan Rothon, las auspicia el Defensor del Pueblo por medio de sus abogados. En esta acción de protección interviene dos personas extrajeras, ambas de nacionalidad inglesa, como es de conocimiento público me he permitido poner sus nombres.
74
Ecuador, CC, Sentencia No. 031-10-SIS-CC Caso No. 0048-09-IS y 0025-10, María Fernanda Espinosa, ministra de Patrimonio y otros en este caso estanos frente a personas de derecho público.
75 Juan, Montaña Pinto, Apuntes de derecho procesal constitucional, parte especial: garantías
constitucionales en Ecuador, (t. 2. Juan Montaña Pinto; Angélica Porras Velasco, eds. 1ª reimp. Quito: Corte Constitucional para el Período de Transición, 2012), (Cuadernos de Trabajo, 2), 121.
En este mismo sentido, Claudia Storini y Marco Navas, La acción de protección en Ecuador, art. 9 de la LOGJCC para interponer una acción constitucional, esta podría ser entendida como una limitación al contenido de la disposición prevista en el art. 86 num. 1 de la Constitución, y por tanto contraria al art. 11 num. 3 de la de la misma que establece que para el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén expresamente previstos en la Constitución, 147.
76 Ecuador, CRE, art. 9. Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán
los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.
77 Ibíd. art. 191. La Defensoría Pública es un órgano autónomo de la Función Judicial cuyo fin es
garantizar el pleno e igual acceso a la justicia de las personas que, por su estado de indefensión o condición económica, social o cultural, no puedan contratar los servicios de defensa legal para la protección de sus derechos. La Defensoría Pública prestará un servicio legal, técnico, oportuno,
41 dispone la Constitución para garantizar un debido balance de las partes y cumplir con el debido proceso.78
En la práctica sucede que a veces el no contar con un asesoramiento legal ya sea auspiciado por la Defensoría Pública o privadamente, la mayoría de las garantías jurisdiccionales son rechazadas por falta de conocimiento de los requisitos necesarios que se necesita cumplir.
Por todas las razones dadas se dispone que las garantías jurisdiccionales gocen de esa amplitud de acción pública para que todas las personas puedan acceder a exigir la protección de los derechos constitucionales; b) Grupo de personas,79 asociación, conjunto, agrupación, compañías, corporación, congregación, son personas con intereses individuales y se agrupan, por ejemplo el Colegio de Abogados que es representado por su presidente quien interpondrá la acción que sea necesaria en nombre de sus agremiados; c) Comunidad es un grupo,80 de seres humanos que tienen ciertos elementos en común, tales como tradiciones, el idioma, costumbres, valores, formas de organización como el derecho a un ambiente sano, que pertenecen a toda la comunidad y no admiten por tanto exclusión alguna, en este caso no es una persona, es la comunidad; d) Pueblo o nacionalidad,81 conjunto de personas que forman una comunidad y están unidas por una misma identidad de raza, religión, lengua y/o cultura, región y se rigen por su propia autoridad y constituyen parte de la nacionalidad, el Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, el de pueblo Otavalo. La comunidad, pueblos o nacionalidades son agrupaciones que pueden actuar por sí mismas individualmente o colectivamente o mediante representante o
eficiente, eficaz y gratuito, en el patrocinio y asesoría jurídica de los derechos de las personas, en todas las materias e instancias.
78 Ecuador, CRE, art. 76 num. 7 letra, g. En procedimientos judiciales, ser asistido por una abogada o
abogado de su elección o por defensora o defensor público; no podrá restringirse el acceso ni la comunicación libre y privada con su defensora o defensor.
79 Ecuador, CC, Sentencia No. 038-12-SIS-CC Caso No. 0090-11-IS, señora Narcisa de Jesús Álvarez
Calle, en calidad de representante legal de la Compañía de Transportes Mixto Camino del Inca Qhapagñan S. A. presenta ante la Corte Constitucional la acción de incumplimiento de resolución de amparo constitucional No. 0929-08-RA.
80 Ecuador, CC, Sentencia No. 0015-09-SIS-CC Caso No. 0031-09-IS, la señora. María Olimpia
Quishpe Tandalla, en su calidad de Presidenta de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Comunitario "SAN BARTOLO DE LUMBISÍ", en contra del señor Juez Décimo Tercero de lo Civil de Pichincha.
81 Ecuador, CC, Sentencia No. 000S-09-SAN-CC Caso No. 0027-09-AN. Luis Fernando Sarango
Macas y Manuel Enrique Quizhpe Quizhpe, rector y procurador de la Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas ―Amawtay Wasi‖, contra el Presidente del Consejo Nacional de Educación Superior, Conesup.
42 apoderado.82 La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional reconoce legitimación activa al Defensor del Pueblo,83 para proponer acciones constitucionales.84 El Defensor del Pueblo podría activar la jurisdicción constitucional en nombre de cualquier persona, como también podrá patrocinar de oficio o a pedido de parte este tipo de acciones de orden constitucional.
Entonces ―la legitimación activa en el ámbito de la jurisdicción constitucional es la capacidad procesal que le reconoce el Estado a una persona natural o jurídica, como asimismo a órganos o agentes del Estado, conforme establezca la Constitución o la ley para actuar en procedimientos jurisdiccionales como demandantes, demandados, terceros o representantes de cualquiera de ellos‖.85
La protección de los derechos constitucionales es obligación de todas las personas, comenzando por el gobierno, quien es el llamado a garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, ―la violación a los derechos humanos no puede ser ajena a ninguna persona o grupo de personas. Al Estado y a la comunidad les interesa que se sepa cuando hay violaciones y que se corrijan las actuaciones atentatorias a los derechos‖.86
82
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ―El Acceso a la Justicia como Garantía de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales‖. Estudio de los Estándares Fijados por el Sistema Interamericano De Derechos Humanos V. El Contenido del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva En Materia De Derechos Sociales. Es de destacar que, los diversos mecanismos de acceso a la justicia de naturaleza colectiva [...] En estas acciones, organizaciones ambientales, de usuarios, pueblos indígenas, organizaciones de mujeres y de derechos humanos, o en ocasiones funcionarios públicos legitimados para representar actores colectivos -como el Ministerio Público o el Defensor del Pueblo- han logrado incidir a través de la actuación de instancias judiciales, de maneras muy diversas, en la orientación de políticas sociales. Este tipo de acciones ha impulsado procesos de discusión de diversas políticas públicas con relación a los lineamientos de reformas de la seguridad social; de políticas masivas de reducción de pensiones y salarios; de políticas de provisión de medicamentos frente al HIV/SIDA; de sistemas de cupos para la población afrodescendiente en el ámbito de la educación; de la distribución de partidas presupuestarias para la educación pública; de la exclusión de sectores sociales del alcance de planes asistenciales alimentarios; de prácticas de discriminación de inmigrantes en el acceso a servicios sociales y planes de vivienda; y del incumplimiento de las políticas sociales para la población desplazada en un conflicto armado. Estas acciones, además, han contribuido a fiscalizar empresas que prestan servicios públicos a fin de tutelar los derechos de los usuarios, o empresas y grupos privados que realizan explotaciones económicas con efectos ambientales. También han servido para reclamar información y demandar mecanismos de participación en los procesos previos a la formulación de políticas, o al otorgamiento de concesiones de actividades económicas potencialmente nocivas, 238.
83 Ecuador, Tercera Sala de Garantías Penales de Quito, acción de protección, Causa, No. 2012 0223.
la Defensoría del Pueblo de Ecuador (DPE), actúa como sujeto activo de la acción apelará la decisión de un juez ecuatoriano que hoy resolvió contra unas madres lesbianas inglesas, quienes quieren inscribir a su hija ecuatoriana con el apellido de ambas.
84 Ecuador, CRE, la Defensoría del Pueblo, art. 215.
85 Humberto, Nogueira Alcalá, La Legitimación Activa en los Procedimientos ante los Tribunales
Constitucionales de América del Sur. (Revista Ius et Praxis Año 10 N°2. año 2004), 197–223.
43 La Convención Americana de Derechos Humanos dice en el art. 44: ―Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado Parte‖.
Por estas razones es que la Constitución prescribe esa amplitud a las acciones constitucionales que se deben mirar desde la irradiación del constitucionalismo, asía la persona humana en su libertad y dignidad.
De igual forma, en concordancia con la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, en los requisitos de la demanda en el art. 10 num. 11 prescribe:
Comparecencia de la persona afectada-Cuando la acción haya sido presentada por interpuesta persona, la jueza o juez deberá notificar a la persona afectada. Ésta podrá comparecer en cualquier momento, modificar la demanda, desistir de la acción o deducir los recursos de ley aunque no haya comparecido antes.87
En relación con lo que dispone la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional en la acción de incumplimiento en el art. 164 num. 1 se expresa que esta acción podrá presentar ―quien se considere afectado siempre que la jueza o juez que dictó la sentencia no la haya ejecutado en un plazo razonable o cuando considere que no se la ha ejecutado integral o adecuadamente‖.88
No existe una limitación para ningún legitimado activo cuando se dice por sí misma es decir de la persona directamente afectada o puede ser por intermedio de un apoderado o representante legal o de cualquier persona que conozca que no se ha dado cumplimiento a una sentencia o dictamen constitucional que puede ser de forma individual o colectiva.
Como ya se ha vía mencionado en párrafos anteriores la Constitución y la ley otorga esa libertad para accionar en protección de los derechos constitucionales Dentro de los presupuestos procesales constitucionales tenemos la
87
Ecuador, CC, Sentencia No. 004-16-SIS-CC Caso No. 0011-14-IS. El accionante se encuentra legitimado para interponer la presente acción de incumplimiento de sentencia, dictamen y resolución constitucional de conformidad con lo establecido en el art. 439 de la Constitución que establece que las acciones constitucionales podrán ser presentadas por cualquier ciudadana o ciudadano individual o colectivamente, en concordancia con lo dispuesto en el art. 164 num. 1 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 7.
88 Ecuador, LOGJCC, art. 164 num. 1. La acción de incumplimiento de sentencias constitucionales
tendrá el siguiente trámite: 1. Podrá presentar esta acción quien se considere afectado siempre que la jueza o juez que dictó la sentencia no la haya ejecutado en un plazo razonable o cuando considere que no se la ha ejecutado integral o adecuadamente.
44
legitimación pasiva de esta acción, que es una exigencia que debe estar presente para
identificar quien o quienes están en obligación a soportar y respetar el ejercicio de los derechos constitucionales exigidos por el legitimado activo.
La Constitución expresa en el art. 11 num. 9:
El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución. El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos.
La legitimidad pasiva es la vinculación de las funciones del Estado,89 independientemente de quienes sean las autoridades públicas que haya provocado el incumplimiento los que responderán por violación de los derechos constitucionales, provocada por una acción u omisión de cualquier de las cinco funciones del Estado y de los particulares que ejerzan funciones públicas.
Como justificación a este análisis advertiremos que puede ser demandada toda autoridad remisa de cumplir una norma jurídica en los asuntos que se hallen sustanciando en ejercicio de sus atribuciones, así como cuando se rehúsen a dar cumplimiento a una sentencia o dictamen constitucional, es decir cuando se trate de asuntos relacionados con acciones de garantías jurisdiccionales (expedida por los jueces ordinarios) o las expedidas por la Corte Constitucional.
Pero también pueden ser los particulares los obligados a dar cumplimiento a dichas sentencias y dictámenes constitucionales, supuesto que los convierten también en legitimados pasivos.
En la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional se especifica quiénes son los sujetos pasivos de la acción de incumplimiento IS, art. 164 num. 1-2,90 los obligados constitucionales, en primer momento son especialmente los
89 Ecuador, CRE, art. 225. El sector público comprende: 1. Los organismos y dependencias de las
funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social. 2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado. 3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. 4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.
90
Ecuador, LOGJCC; art. 164 num. 2. Tramite. Cuando se trate del incumplimiento de sentencias