2. MARCO TEÓRICO
2.5 Los cinco modos de acción exterior de Helly
Helly considera cinco modos de acción exterior: el modo unificado, el modo nacional, el modo burocrático, el modo pluralista y el modo de coordinación internacional o regional.
El modo unificado de acción exterior es asimilable a la formulación e implementación de una acción de la Política Exterior y de Seguridad Común o de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), o bien de una política originada en el primero (ámbito comunitario) o en el tercer pilar (policía y cooperación judicial en materia penal), según un proceso en el cual el conjunto de
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Acción exterior Sistema de relaciones exteriores
Pilar 1 Pilar 2 Pilar 3
Políticas exteriores (dimensión europea) Políticas nacionales (dimensión unilateral) 3 FIGURA 2
Adaptación del modelo di Ginsberg y aislamiento de variables
2 Inputs europeos Actores no estatales Opiniones públicas Diásporas Contexto internacional y regional Interlocutores directos del Actor UE 1 4
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los Estados miembros actúa como una entidad unitaria. El modo unificado es un tipo todavía ideal, hacia el cual tienden las tentativas de construcción de una Europa de la defensa y de un servicio diplomático europeo, bajo la dirección de un ministro europeo de relaciones exteriores. Para esta investigación, los actores institucionales de nivel comunitario a tener en cuenta son: el Consejo Europeo47, el
Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Sus políticas contemplan no sólo los aspectos políticos, sino también los económicos y los humanitarios, abarcando de esta forma los tres pilares de la política europea. El centro gravitacional de las decisiones varía según el tipo de política.
El modo de acción estatal se desarrolla y se presenta no en oposición al marco comunitario de la UE, sino gracias a que esta última ejerce una fuerza de atracción ante la acción estatal que, poco a poco, sólo tiene la opción de europeizarse para lograr ejercer una influencia frente a los terceros actores. En el modo estatal la acción exterior europea es promovida por las instituciones de un Estado miembro, en nombre de su interés nacional, pero viene posteriormente adecuada a los objetivos de la UE. Se pueden destacar tres modalidades: la primera son los grupos diplomáticos ad hoc, constituidos para trabajar en la resolución de conflictos regionales; la segunda es la diplomacia cultural, por medio de la cual cada Estado miembro desarrolla sus propias políticas, vinculándolas eventualmente con la UE para obtener financiación suplementaria; la tercera son las diplomacias económicas, a través de las cuales un Estado apoya a los operadores económicos. Las políticas exteriores estatales presentan dos aspectos complementarios de acción: una dimensión unilateral sin vínculo jurídico con las políticas comunitarias y una dimensión europea incluida en el proceso de toma de
47 Presidencia de la Unión Europea (semestral). 2002: España y Dinamarca. 2003: Grecia e Italia.
2004: Irlanda y Países Bajos. 2005: Luxemburgo y Reino Unido. 2006: Austria y Finlandia, 2007: Alemania y Portugal. 2008: Eslovenia y Francia.
Sobre el poder de la Presidencia de la UE en las decisiones del Consejo: SCHALK, Jelmer et al.
(2007), “The Power of the Presidency in EU Council Decision-making”, in European Union Politics, vol. 8 (2), p. 229-250, Konstanz.
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decisiones de la UE. En este segundo caso, los Estados actúan de dos maneras diferentes para defender sus intereses nacionales: con la instrumentalización del marco europeo o con la europeización de su política.
La acción exterior está dominada por un funcionamiento burocrático cuando no emerge un gestor político específico o, en todo caso, una intencionalidad precisa de los actores relacionados con los outputs: los actores no buscan responder a las expectativas de una Europa más influyente, porque la no decisión es un obstáculo. Los representantes de la Comisión Europea y del Consejo de la UE participan en las sesiones del Parlamento Europeo y responden a las inquietudes de los europarlamentarios, pero sus respuestas evocan frecuentemente los bloqueos internos, el margen de maniobra limitado de las instituciones comunitarias y la responsabilidad de los Estados miembros para promover una política colectiva y dinámica. De hecho esta situación conduce a una inercia y una lentitud del sistema de acción exterior que los Estados miembros no evitan criticar, aunque muy rara vez aportan mejoras.
El modo pluralista de acción exterior corresponde a los esfuerzos de los actores privados organizados para producir una acción exterior en conformidad con los objetivos de la UE. Estos actores colocan en la agenda europea un problema y promueven su resolución, a través de las instituciones y mecanismos europeos. Según la categorización que hacen Brosheid y Coen48, en este estudio nos
referiremos a las “políticas de presión”.
El modo de coordinación internacional o regional responde a la exigencia de encontrar una legitimidad en el diseño e implementación de determinadas políticas, según el principio de la multilateralidad. Además, tiene el objetivo de armonizar y coordinar esfuerzos, con la finalidad de aprovechar mejor de los
48 BROSCHEID, Andreas and COEN, David (2003), “Insider and Outsider Lobbying of the
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recursos disponibles e intentar tener más impacto. Estos procesos están en conformidad con los objetivos de la UE en la medida en que responden a dificultades presupuestarias, a los principios de cooperación internacional presentes en los tratados y al de subsidiaridad aplicado a la cooperación internacional. La representación cambia según la Organización en virtud de la cual opera la subsidiaridad y está asegurada por uno o los tres miembros de la troika Presidencia-Comisión-Consejo, de acuerdo con los campos de acción.
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3. EL SISTEMA EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR