m etodologíA AplIcAdA

Lo primero que hay que señalar en este capítulo es que la unidad política que históricamente ha diseñado y ejecutado acciones de política industrial, es el Estado-Nación, o País. Aunque existen iniciativas a nivel, por ejemplo europeo dentro de la UE como veremos más adelante, y en algunos países a nivel regional, es el país en todos los casos, el que lleva el peso fundamental de las políticas industriales.

A la hora de poder establecer un análisis y una comparación útil entre los diferentes modelos de política industrial, surge la necesidad de establecer una serie de indicadores o caracteres que permitan ir más allá de los términos generales que en la literatura sobre el tema se enmarcan las actividades de política industrial. En general, se establecen mediciones económicas ligadas al grado de intensidad de las subvenciones de los diferentes gobiernos a las actividades industriales, a las protecciones y restricciones arancelarias, protecciones a sectores escogidos, etc.

Este planteamiento es sin duda válido para países en desarrollo, pero no es de aplicación en países desarrollados, ya que en éstos últimos las normativas legales en vigor, impiden o reducen sustancialmente la aplicación de los instrumentos de política industrial señalados más arriba. Regulaciones relativas a la actividad económica como las de la UE o los EEUU, hacen muy difícil el encaje legal de este tipo de actuaciones.

Ideas muy arraigadas como la libertad de mercado y la defensa de la competencia, se han implantado a través de una abundante legislación en la UE, o en el caso de EEUU han impuesto una tradición que hacen inaplicables instrumentos de protección arancelaria, o subvenciones a sectores específicos, excepto aquellos pocos recogidos en las leyes como podría ser el caso de la PAC (Política Agrícola Común) en la UE, o las subvenciones a las políticas de I+D. En consecuencia, el análisis de la política industrial en estos países, requiere de una definición de nuevos instrumentos que dentro de las normas legales, caracterizan la acción de los diferentes gobiernos en esta materia.

El análisis de la política industrial aplicada por los diferentes países que son estudiados en esta Tesis, requiere, la definición de las características e instrumentos que la configuran. Estableciendo esta metodología, podremos comparar diferentes políticas en diferentes países. Sin duda son muchos los instrumentos a disposición de los gobiernos, y también su aplicación más o menos gradual abre numerosa alternativas de aplicación.

En conjunto, se han analizado las políticas industriales de ocho países, cuatro de ellos europeos: España, Alemania, Francia y Reino Unido; tres asiáticos: Japón, Corea del Sur y China, y EEUU. En conjunto representan el 60% del PIB mundial, y un 65% de su valor añadido manufacturero, por lo que se estima que es una muestra representativa, de las diferentes políticas industriales existentes en la actualidad.

Con objeto de hacer posible una comparación útil entre diferentes países que nos permita extraer conclusiones, se han identificado dos características principales de la política industrial: una es quienes son los actores nacionales que la promueven a través de decisiones políticas (los “policy makers” en el lenguaje anglosajón), y otra, cuáles son los instrumentos que se emplean. Se han seleccionado cuatro tipos de actores, y diez tipos de instrumentos, ocho de carácter proactivo y dos de carácter defensivo. Aunque sin duda existen más, como son los relativos a las políticas energéticas y laborales, se ha optado por ceñirse a los de carácter más específico de la industria manufacturera, con el objeto de no extender excesivamente el objetivo principal de la Tesis.

Conviene por último resaltar en este punto, que un instrumento puede revestir dos formas principales: la del propio instrumento que sirve para un propósito determinado dentro de los objetivos de política industrial, o puede tener la forma de agencia o institución que ejecuta las políticas emanadas de los actores, y que a su vez puede ser el responsable de desplegar uno o más instrumentos concretos.

3.2.2 los ActoRes

La figura de los actores es muy relevante para el éxito o fracaso de una política industrial. A medida que dichos actores tienen más representatividad dentro de la estructura política de un país, mayor es la relevancia y el efecto de los instrumentos aplicados.

El nivel más alto corresponde al caso en el que el propio Presidente, el primer Ministro o una Comisión formada por uno de estos y varios ministros, definen y promueven la política industrial. Se trata del nivel de implicación máxima que podemos encontrar. Casos como los dos primeros se han venido dando en Francia en las últimas décadas, y China puede ser un buen ejemplo de la figura de la Comisión de alto nivel. En China se denomina en su traducción al inglés “State Planning Comission”, que es responsable de diseñar e implantar los conocidos planes quinquenales.

El segundo nivel suele ser el representado por uno o más ministerios ligados normalmente a la industria o a la tecnología que promueven. La política industrial queda a un nivel inferior que el anterior, y son esos ministerios los que promueven acciones de apoyo a la industria, normalmente ligadas a actividades de I+D. Alemania es un ejemplo de ello, y EEUU con los matices que explicamos en el capítulo correspondiente es otro ejemplo. El tercer nivel, es el llamado departamental, donde departamentos de nivel inferior al de ministerio, son los encargados de promover la industria. Caso típico es el de España, donde en las últimas décadas el apoyo a la industria, en la medida que no compromete a un nivel político alto del gobierno, se ha dado desde Secretarías o incluso Direcciones Generales. En estos casos la acción desplegada, ha venido consistiendo básicamente en apoyos económicos a actividades industriales de investigación y desarrollo. No existe por tanto una dirección integral, ni implicación clara de carácter político en apoyo de una política industrial como instrumento fundamental de política económica de un país. Se aplica también al caso de un ministerio con numerosas responsabilidades, y donde las políticas industriales se encuentran diluidas entre otras numerosas responsabilidades de ese ministerio.

El cuarto y último nivel a los efectos de esta Tesis, está constituido por asociaciones empresariales o grupos de expertos provenientes tanto del gobierno como de otros sectores privados, bien de manera ad-hoc para ciertos cometidos, como el EPC (Export Promotion Cabinet) en EEUU, o bien órganos de carácter más permanente destinados a asesorar a gobiernos y empresas sobre como promover medidas de política industrial como la CNI (Conférence Nationale de l’Industrie) en Francia. Son puntos de encuentro entre los poderes públicos y la industria privada, donde se intercambian puntos de vistas y se proponen medidas, que posteriormente deberán implantar los tres grupos anteriores. España no ha tenido ni tiene ningún grupo de estas características en la historia reciente.

3.2.3 los InstRumentos

3.2.3.1 Instrumentos de I+D

Los instrumentos de I+D se configuran cada vez más como una pieza clave del edificio de la política industrial, pero sin duda, no es la única, y por sí sola nunca será capaz de desplegar una política industrial coherente. Son varios los países, como es el caso de España, que han dejado casi exclusivamente en manos de la política de I+D el progreso de su industria, y se han encontrado con que con el paso de los años, su industria lejos de progresar, ha retrocedido.

Dentro del apoyo público que un país puede desplegar a favor de sus actividades de I+D hay que distinguir varias características clave como son las siguientes:

- Variedad de instrumentos de apoyo a las distintas fases de las actividades de I+D,

e intensidad económica del apoyo público que suele ser la variable más usada, normalmente expresada como un porcentaje del PIB.

- Compromiso público a largo plazo con las políticas y sus instrumentos, ya que,

los frutos del la actividad de I+D son normalmente a largo plazo. Instrumentos que varían año a año en función de las disponibilidades presupuestarias o del gobierno de turno, no suelen ofrecer resultados relevantes. El corto plazo y el I+D, no son compatibles.

- Funcionamiento coordinado de los diferentes escalones investigadores como

son los centros de investigación básica y universidades normalmente financiados públicamente, los centros de investigación aplicada financiados normalmente entre lo público y lo privado, y las empresas. El funcionamiento ordenado del conjunto de los tres escalones dentro de un objetivo común, es una de las claves del éxito de las actividades de I+D en cualquier país.

- Orientación de las actividades de I+D, hacia la consecución de productos o

tecnologías que mejoren la vida de los ciudadanos, y que fundamentalmente tengan una aplicación comercial clara que sirva para crear valor a las empresas que los producen.

3.2.3.2 Instrumentos de compra pública

La política industrial promovida desde el lado de la demanda (demand-side), puede definirse como el conjunto de instrumentos públicos orientados a la promoción de la demanda de carácter innovador, que permita el desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos productos. Entre estos instrumentos destacan sin lugar a dudas las políticas de compra pública.

Estas políticas son un formidable instrumento de política industrial porque representan en muchos casos la demanda inicial que todo producto o proceso necesita para llegar al mercado. En los países desarrollados, el sector público puede representar alrededor del 50% de sus economías, y en consecuencia, la parte de esta cifra dedicada a la compra pública, puede llegar a alcanzar un porcentaje del PIB muy elevado.

El uso de esta palanca como medio de promoción de la industria, viene siendo habitual tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. Los grandes avances tecnológicos en campos como las infraestructuras de comunicaciones, energía y de transporte han tenido lugar mediante la aplicación intensiva de este instrumento. Proyectos como los trenes de alta velocidad, la tecnología nuclear aplicada a la producción de energía, o el desarrollo de internet, han tenido lugar como consecuencia de una demanda pública.

Han existido y continuarán existiendo oportunidades de desarrollos tecnológicos que solo desde el sector público actuando como cliente –promotor, podrán ser abordados . Esto es especialmente significativo en el sector de la defensa, donde los desarrollos militares conllevan un alto riesgo de fracaso, pero donde una tecnología que haya sido desarrollada con éxito, se convierte posteriormente en una tecnología de uso civil que mejora la vida de las personas, y permite el desarrollo comercial de las empresas que la abordaron. El caso del desarrollo y aplicación militar y posterior civil del GPS, es un ejemplo claro de este tipo de desarrollos.

Los instrumentos de compra pública, suelen tener limitaciones en términos de competencia, dependiendo de si las condiciones propuestas por el comprador público pudieran producir una discriminación entre empresas. Las regulaciones relativas a la competencia de la UE y de la OMC, contienen numerosas previsiones en este sentido.

3.2.3.3 Instrumentos fiscales

El apoyo fiscal ha sido y sigue siendo un instrumento clave que los distintos países aplican a la promoción de sus empresas. Normalmente, se aplican dos instrumentos básicos: el crédito o deducción fiscal a la actividad de I+D, y el crédito o deducción fiscal a la inversión en medios de producción.

El argumento que subyace en el primer instrumento es que en la medida en que mediante su aplicación se reduzca el coste del esfuerzo en I+D aplicado por las empresas, se está contribuyendo a su éxito comercial y al aumento de los recursos dedicados a dicha actividad.

El argumento fundamental para el segundo instrumento es que el apoyo a la inversión en medios de producción aumenta la base industrial del país por una parte, y por otra, aumenta la posibilidad de exportación de los bienes producidos con estos nuevos medios.

Este tipo de instrumento no suele presentar demasiados problemas en términos de limitación de la competencia frente a otros países, siempre y cuando sean de carácter general y no discrimine entre empresas de un mismo país.

3.2.3.4 Instrumentos financieros públicos

Los instrumentos financieros públicos representan un componente fundamental en las políticas de apoyo a la industria. Es evidente, sobre todo a partir de la crisis que comienza en el año 2007, que el sistema financiero privado no ha cubierto las necesidades financieras estratégicas y a largo plazo de las empresas.

Para reducir este evidente déficit, los países interesados en el desarrollo de sus empresas industriales ponen a su disposición dos tipos básicos de instrumentos financieros:

- Un instrumento de financiación a largo plazo, normalmente a través de un

banco público, cuya figura más conocida en occidente es el KFW (Kreditanstalt

für Wiederaufbau), alemán, que proviene de la época de la reconstrucción de Alemania después de la Segunda Guerra Mundial. Este tipo de banco, tiene como objetivo principal cubrir las necesidades de financiación a largo plazo de sus empresas, derivadas de sus esfuerzos inversores, así como abordar la financiación de infraestructuras físicas de carácter público que permitan el eficaz desarrollo de dichas empresas.

- Un instrumento de inversión en el capital de empresas o proyectos específicos,

con un criterio más allá de retorno a corto plazo, para empresas o proyectos que, por sus características de riesgo o novedad, no tengan posibilidades de financiarse en los mercados privados de capitales. Este instrumento permite que se aborden proyectos con plazos de retorno largos, o con riesgos que el sector privado no tiene interés en abordar. Un ejemplo típico es el FSI (Fond Stratégique

D’investissement) francés dotado inicialmente con 20.000 M€.

3.2.3.5 Instrumentos de promoción del comercio exterior

Como ya se ha expuesto con anterioridad, la actividad exportadora de un país es clave para el mantenimiento de sus equilibrios macroeconómicos, y la promoción de su industria es fundamental para tal fin. No obstante, se complementa habitualmente con varios instrumentos entre los que destacan dos:

- La financiación del comercio exterior mediante el llamado Consenso OCDE, que es un conjunto de reglas de mínimos, que los países exportadores afiliados a la OCDE aplican en el apoyo a la exportación de sus empresas. Consisten básicamente en cubrir los riesgos de impago del país al que se exporta, fijar unos tipos de interés mínimos a los que se financia a sus empresas, y no ofrecer plazos más largos que los fijados por el Consenso en función de cada país. Los gobiernos de los países, realizan normalmente esta labor mediante una agencia pública, y en algún caso como en EEUU, la agencia se convierte en un banco público como el EximBank.

Aunque en porcentaje del total de exportaciones, la financiación pública no representa más allá de un 10-15%, el instrumento resulta fundamental para competir en los grandes concursos públicos para dotar de infraestructuras y bienes de equipo a otros países, ya que este tipo de productos, produce un efecto tractor sobre todas las empresas proveedoras del exportador principal, y marca la capacidad tecnológica de un país para realizar grandes operaciones de exportación. Si bien, se supone que todos los países disponen del mismo o parecido instrumento, la realidad es muy diferente, ya que por ejemplo, en Agosto de 2012 el tipo mínimo permitido por la OCDE a 10 años en euros era del 2,2%, en ese mismo mes la deuda española, por ejemplo a ese mismo plazo rondaba el 6,5% lo que hacía imposible competir contra un país como Alemania, cuya deuda a ese mismo plazo rondaba el 1,5%.

- La red exterior público-privada que los países ponen a disposición de sus

exportadores para permitirles llegar a los mercados exteriores. Los medios con los que cuenta un exportador medio para abordar nuevos mercados, son siempre limitados, por lo que el apoyo mediante instrumentos como estudios de mercado, red de contactos en el exterior, asesoría en la entrada en nuevos países, y en general cualquier actividad que facilite la actividad del exportador, se convierte en una herramienta clave a la hora de promover el comercio exterior. Como se analiza más adelante, países como Alemania o Francia, poseen redes de apoyo públicas y privadas que llegan prácticamente a todos los países, y brindan así una ventaja competitiva considerable a sus empresas exportadoras.

3.2.3.6 Instrumentos de formación educativa orientados a la industria manufacturera

El fomento de la especialización e incluso la vocación en el campo de la industria manufacturera, bien en actividades de I+D, como en actividades propias de la fabricación

de productos, constituye un pilar del progreso de la industria. Sin la formación especializada adecuada, no es posible promover y sostener el desarrollo tecnológico de las empresas. Entre los instrumentos existentes, hay dos que conforman la diferencia entre una política de formación orientada a la industria y la ausencia de tal política:

- El primer instrumento corresponde a la promoción de la educación superior

orientada a la industria, a través del diseño de carreras y cursos de postgrado relacionados con los campos técnicos como las ciencias, la tecnología, la ingeniería, o las matemáticas. Ejemplos de este tipo de programas e iniciativas, son los llamados STEM (Science,Technology, Engineering, Mathematics) en EEUU, Corea del Sur o en el Reino Unido. Dichos programas buscan la formación de los jóvenes en estos campos especializados como instrumento para fomentar el desarrollo industrial de sus respectivos países. Participan en este tipo de iniciativas tanto las universidades y centros de investigación, así como la iniciativa privada con el concurso y apoyo de sus respectivos gobiernos.

- El segundo instrumento corresponde a lo que podría denominarse el modelo de

formación profesional, cuyo exponente más significativo ha venido siendo en las décadas recientes, el modelo dual alemán de formación y trabajo simultáneos. La formación profesional continúa siendo una pieza fundamental en el desarrollo industrial. El aseguramiento del flujo continuo de una fuerza laboral joven y bien preparada es una de los componentes de cualquier política industrial, y su ausencia o baja calidad suele ser un signo claro de un futuro en el que la industria de ese país irá perdiendo su relevancia y competitividad. Sin una mano de obra bien formada no es posible dar continuidad a una actividad industrial de contenido tecnológico medio o alto.

3.2.3.7 Instrumentos de apoyo a la industria manufacturera

El apoyo específico que los países dan a su industria manufacturera suele ser otro indicador significativo de la presencia de una política industrial explícita. La industria manufacturera que según los datos de la OCDE concentra alrededor de las 2/3 partes de la actividad de I+D de los países desarrollados, suele requerir de instrumentos específicos de apoyo a su actividad, que se resumen en cinco:

- El primero, hace referencia al apoyo a nuevos proyectos industriales. En este tipo

industrial disponible para los nuevos proyectos, y de apoyos financieros mediante subvenciones a la inversión en nuevos medios de producción. Se suele primar adicionalmente la creación de empleo que produce estas nuevas inversiones.

- El segundo, hace referencia al apoyo a actividades de I+D en colaboración con

otras empresas o centros de investigación. Se busca mediante estos instrumentos el aumento de la masa crítica investigadora, a través de la suma de esfuerzos, bajo la hipótesis de que dicha colaboración refuerza la capacidad competitiva del conjunto.

- El tercero, hace referencia al apoyo a actividades de innovación que