Macrorrelaciones Internacionales El sistema internacional

Se ha dedicado un importante espacio, dentro de esta introducción teórica, a la definición de los diferentes tipos de actores con los que nos vamos a encontrar a lo largo de este estudio. Sin embargo, de nada servirían todas esas reflexiones sin con- siderar la manera en que estos actores se desenvuelven en el medio internacional. Debemos, por tanto, elevar el nivel de observación hasta el punto donde sea posible abarcar la totalidad del sistema internacional, alcanzando la perspectiva que algunos autores llaman de “macrorrelaciones internacionales”80.

Es a este nivel cuando los Estados, así como el resto de los actores, adquieren su verdadera identidad, y se pueden identificar las diferencias existentes entre ambos. Es aquí donde se desenmascara otra de las paradojas de la realidad internacional: la desigualdad que existe entre la entidad jurídica de los Estados y el papel real que ocu- pan en el sistema internacional. Según el Derecho Internacional, los Estados se carac- terizan por ser “una organización de poder independiente sobre una base territorial” compuesta por “tres elementos: una población, un territorio, un gobierno propio”. Des- de esta base, todos ellos se encuentran teóricamente en condiciones de igualdad a la hora de hacer valer sus derechos en la escena internacional. Sin embargo, en la reali- dad, siempre ha existido “un grupo de potencias mayores, variable en cuanto al núme- ro y la composición, y cuyos miembros se destacan decisivamente en el escenario internacional”81 del que se consideran directores. Precisamente el número, distribución y comportamiento de estos países directores es lo que ha determinado el escenario o sistema internacional en el que el resto de los actores internacionales, sean Estados o no, se han desenvuelto. Conocer la configuración coyuntural de dicho sistema, y la posición que ocupan en el mismo los actores cuya interacción deseamos estudiar constituye el punto de partida imprescindible para la elección de un modelo de análisis adecuado a nuestro estudio. Podríamos así partir de la premisa de que la presente tesis considera las relaciones entre una gran potencia en auge, y una pequeña poten- cia en declive.

Los apelativos de gran potencia y de potencia media aparecen con frecuencia en los medios dedicados al análisis de la realidad internacional. Sin embargo, son va-

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La diferenciación entre las perspectivas macro y micro ha sido tomada de la obra de REY- NOLDS, P.A.: Introducción...op. cit..

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rias las definiciones que se pueden dar de ambos, y la adopción de unas u otras de- terminará el análisis que se lleve a cabo con posterioridad. Existe bastante consenso a la hora de señalar cuáles son las grandes potencias de cada momento, pero no suelen quedar tan claros los criterios que les dan carta de naturaleza. Tradicionalmente se las definía como aquéllos países que gozaban de un mayor poder, entendido éste como “la capacidad de una unidad política para imponer su voluntad a las otras unidades”82. Muchos autores pensaron que era posible medir la cantidad de poder ostentada por un Estado mediante la consideración de unos determinados “elementos de poder”, que para Morgenthau eran: la posición geográfica privilegiada, la dotación de recursos na- turales, la capacidad industrial desarrollada, la correcta preparación militar, una pobla- ción equilibrada y adecuadamente distribuida, un carácter nacional sólido, una moral nacional elevada, un gobierno de calidad, y una diplomacia profesional. Según los pri- meros realistas, la medición del poder de una nación podía llevarse a cabo de forma más o menos mecánica, y por ende objetiva. Sin embargo, dentro de esta misma co- rriente de pensamiento, Aron negó la utilidad de las listas que trataban de contemplar objetiva las fuentes de poder, tachándolas de arbitrarias y heterogéneas. El francés introdujo entonces un elemento de relatividad, al asegurar que, dependiendo del lugar y el momento histórico, la importancia de los elementos de poder podía variar enor- memente. Con todo, este importante sociólogo francés no escapó a la tentación de señalar tres elementos fundamentales que podían servir como guía para analizar el poder de un Estado: el espacio que ocupan las unidades políticas, los recursos de éstas –humanos y materiales-, y la capacidad para transformarlos83.

La identificación de los elementos de poder como medio para saber si un Esta- do podía contarse o no entre los grandes resultaba válida tan sólo mientras que se pensara, como los realistas, que el objetivo único y verdadero de la actuación interna- cional de los Estados era la consecución de más poder del que se tenía. Esta concep- ción emanaba del convencimiento hobbesiano de que, individualmente, todos los hombres buscan, de forma natural, el dominio de otros; era lógico que a un nivel supe- rior las relaciones entre unidades políticas se rigieran por el mismo criterio, y tendieran a un enfrentamiento militar, que sólo podía evitarse mediante complejas maniobras de equilibrio. Pronto, diversos intelectuales se rebelaron contra esta presunción, y pusie-

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“...la capacité d’une unité politique d’imposer sa volonté aux autres unités”. ARON, R.:

Paix...op.cit., p. 58. 83

ARON, R.: Paix...op. cit., pp. 58-80. Sobre la evolución del concepto de poder a través de las diversas corrientes, véase el capítulo I, “Discusiones teóricas en torno al poder en las relacio- nes internacionales, ¿ropaje nuevo o cambio de escena?”, en COLACRAI, Myriam (comp.); ZUBELZÚ DE BACIGALUPO, Graciela; NAISHTAT, Francisco; MIGUEL, Jorge Raúl de y NI- ÑO, Antonio: Relaciones Internacionales. Viejos temas, nuevos debates, Rosario (Argentina), CERIR, 2001.

ron de manifiesto que el poder no podía considerarse tanto un objetivo como un medio para la consecución de los verdaderos fines del Estado: el aumento del bienestar, la seguridad de la población, etc. Pero el ataque más directo a la concepción realista del poder, entendido como fuerza militar, vino de la mano de los interdependentistas, en- cabezados por los citados Keohane y Nye, quienes pusieron de manifiesto que:

...si no existen limitaciones para la elección de instrumentos (...), el Estado con capaci- dad militar superior prevalecerá. Si el dilema de la seguridad fuese extremadamente agudo para todos los Estados, la fuerza militar, apoyada en recursos económicos y de otro tipo, sería claramente la fuente de poder predominante. (... Pero) a menudo la fuer- za no es un medio apropiado para lograr otras metas (...) en muchas situaciones, los efectos de la fuerza militar son tanto costosos como inciertos84.

Estos autores norteamericanos restringían la validez del análisis realista a si- tuaciones concretas, en que la seguridad o la integridad de los Estados se veía ame- nazada, y por tanto el uso de la fuerza militar se percibía como una obligación impues- ta por la gravedad de las circunstancias. De poco sirve la potencia militar en unas ne- gociaciones de tipo económico o cultural, donde la guerra no es una amenaza plausi- ble. El concepto de poder hoy día está mucho más diversificado, y la fuerza militar es sólo una parte del mismo. En la actualidad, recuerda Joseph S. Nye, Jr., “la guerra sigue siendo posible, pero es mucho menos aceptable”; y además, “en la mayoría de las grandes potencias de hoy, el uso de la fuerza pondría en peligro sus objetivos eco- nómicos”. Se ha comenzado así a distinguir entre poder militar y poder económico. Este último sería ahora “más importante que antaño, tanto por el aumento relativo del precio de la fuerza militar, como por la importancia de los intereses económicos en la escala de valores de las sociedades”. También han aparecido en escena considera- ciones en torno a lo que podríamos denominar poder ideológico. La conceptualización más novedosa en este campo es la del poder blando, basada en la premisa de que “[u]n país puede obtener los resultados que desea en política mundial porque otros países quieran seguir su estela, admirando sus valores, emulando su ejemplo, aspi- rando a su nivel de prosperidad y apertura”. De esta manera, un Estado podría atraer- se la simpatía de otros, simplemente “logrando que otros ambicionen lo que uno ambi- ciona” 85.

Podemos, por tanto, seguir definiendo a las grandes potencias como aquéllas que tienen un mayor poder, entendido como la capacidad para influir en el comporta- miento del resto de los Estados. Pero únicamente si admitimos los cambios que se han operado en la naturaleza de éste, unos cambios que no sólo son aplicables al

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KEOHANE, R. y NYE, J.S.: Poder...op. cit., pp. 44 y 45.

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análisis de la realidad actual, sino que se prestan igualmente para la consideración de algunos acontecimientos del pasado. Una vez más es Merle quien ha arriesgado una nueva conceptualización de las grandes potencias, que recuerda a las definiciones más clásicas, pero que introduce matices ciertamente significativos. Se trataría de es- tados

“en condiciones de desempeñar una función mundial, es decir, de intervenir en todas las partes del mundo. Puede tratarse de intervenciones militares, pero también de in- tervenciones políticas (o diplomáticas), económicas o ideológicas. Únicamente la acu- mulación de estas capacidades de intervención puede conferir a un Estado el papel de una potencia mundial”86.

Mucho más escurridiza se presenta la caracterización de las potencias medias. En primer lugar, es extremadamente complejo llegar a un acuerdo acerca de los crite- rios definitorios de este tipo de países. Como recuerda Carsten Hoolbraad87, el autor que más esfuerzos ha hecho para clarificar teóricamente el papel de este tipo de esta- dos secundarios en el sistema internacional, es el concepto mismo de potencia media el que está en entredicho. A lo largo de la historia se ha reconocido, si no jurídica al menos tácitamente, la presencia de las grandes potencias, y se ha aceptado su lide- razgo, ejemplificado en multitud de eventos e instituciones, desde el Congreso de Vie- na hasta las reuniones del G-7.

La idea de que existe un grupo intermedio de países, situado entre los grandes y los pequeños, con características propias, y unas funciones determinadas en el sis- tema internacional, puede remontarse, según Holbraad, a la época moderna, a través de la obra de autores como Giovanni Botero en el S. XVI, o el abate Mably en el XVIII88. Por otra parte, a lo largo de toda la era contemporánea, se ha hecho patente la existencia de Estados que si bien no eran admitidos dentro del círculo de las grandes potencias, tampoco se encontraban en los estratos más bajos del escalafón. En el citado Congreso de Viena, se estableció formalmente la participación de un Comité de los Ocho, que incluía a Rusia, Prusia, Austria, Gran Bretaña, Francia, España, Portu- gal y Suecia89. De estos países, se reconocía la posición preponderante de los cinco primeros, y la inclusión en el grupo de los otros respondía a la vaga sensación de que, si bien eran Estados con algunas carencias que les impedían estar entre los grandes, gozaban de una posición especial. Ya en el siglo XX, la constitución y funcionamiento de la Sociedad de Naciones dio paso a las reivindicaciones de un número determinado

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MERLE, M.: Sociología...op. cit., p. 350.

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HOLBRAAD, Carsten: Las potencias medias en la política internacional, México, FCE, 1989.

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Ibidem, pp. 22-27.

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de países, como España, Brasil o China, que aludían a diversas justificaciones –un pasado glorioso, una población numerosa, un territorio amplio, una posición regional de relevancia, etc.-, para apoyar su petición de ser incluidos en el Consejo de la So- ciedad90. Pero nunca ha habido nada parecido a un grupo de potencias medias ac- tuando en conjunto y reconocido por todos. Son las reticencias tanto de esos países medianos como de los que se encuentran por debajo de ellos las que explican esta situación. Las potencias medias, antes que identificarse con sus iguales, han buscado su inclusión en el grupo de los grandes. En tanto que los Estados menos privilegiados se han negado a la pérdida todavía mayor de influencia que les supondría la existencia de un grupo intermedio entre ellos y las grandes potencias91. Por tanto, cualquier con- ceptualización que se haga de las potencias medias resultará insatisfactoria, y se ba- sará en criterios cargados con un alto grado de relativismo.

Si queremos marcar unas pautas para la conceptualización objetiva de las po- tencias medias, podemos hacerlo a partir de diversos criterios92. En primer lugar, es posible argumentar que las potencias medias vienen caracterizadas por el desempeño de algún tipo de función específica en el sistema internacional. Así, podrían describirse como los países encargados de equilibrar los bloques de alianzas que engloban a las grandes potencias, ante los que tomarían una actitud de adhesión o de neutralidad, dependiendo de las circunstancias. Para otros, las potencias medias desempeñarían un importante papel de liderazgo a la hora de agrupar a aquellos Estados que desean escapar de la influencia y las presiones de uno o varios de los grandes. De la misma forma, podría decirse que se trata de Estados cuyo papel natural es el de mediadores en la resolución de conflictos. Incluso se ha llegado a argumentar que la posición es- pecial de las potencias medias las aleja de las crudas luchas de poder que enfrentar a los Estados superiores, y las hacen más conscientes de otros problemas –pobreza, mala distribución de los recursos, etc.-, que pueden tratar de introducir en la agenda internacional. Por último, pueden mezclarse los criterios funcionales con los determi- nantes geográficos, para señalar que los medianos se caracterizan por ejercer papeles de influencia a nivel regional, igual que los grandes lo hacen a nivel mundial. Ahora bien, ninguna de estas reglas resulta por sí sola plenamente satisfactoria, ni resistiría un contraste con la realidad histórica. Los papeles citados no son exclusivos de los medianos. En muchas ocasiones, las grandes potencias han actuado también como elementos de equilibrio en las rivalidades entre sus iguales, como hizo España en el

90 Ibidem, pp. 61-70. 91 Ibidem, pp. 81-82. 92

La existencia de criterios funcionales y de poder para la caracterización de las potencias medias ha sido también tratada por Holbraad en Ibidem, pp. 93 y ss. No obstante, hemos in- cluido algunos elementos en nuestras reflexiones que no aparecen en el libro.

siglo XVIII, con motivo de los enfrentamientos entre Francia e Inglaterra, o esta última con su espléndido aislamiento respecto a la política europea durante una gran parte del XIX. De la misma forma, las grandes potencias a nivel global son también líderes regionales en su área geográfica, como ocurre con los Estados Unidos respecto del Hemisferio Occidental. Es verdad que las potencias medias pueden haber tenido, en algunas ocasiones, un papel “positivo” a la hora de resolver conflictos o de presentar a la opinión pública ciertos temas. Las potencias medias del continente americano, el llamado grupo del ABC –Argentina, Brasil y Chile-, ejercieron el papel de árbitro en los enfrentamientos entre México y los Estados Unidos en abril de 1914, tras la ocupación norteamericana de Veracruz. Pero en otras ocasiones, la actitud de las potencias me- dias también puede contribuir a exacerbar conflictos latentes. Holbraad recuerda cómo la India de Nehru, tratando seguramente de buscar la defensa de sus propios inter- eses, fluctuó entre los dos bandos de la Guerra Fría, suscitando recelos mutuos en Washington y Moscú93. Todo esto parece indicar que no existe una o un número redu- cido de funciones que puedan considerarse privilegio exclusivo de un grupo intermedio de Estados. Indudablemente, los papeles reseñados han sido ejercidos alguna vez por las potencias medias, pero ni son su monopolio, ni su acción se restringe a ellos.

Por ello se han ensayado otros criterios de definición, que abandonaban los supuestos funcionalistas y se acercaban al sistema realista del cálculo de poder. Se pensó que uno o varios elementos del poder nacional cuya posesión en un alto grado era para teóricos como Morgenthau signo característico de las grandes potencias, po- dían ser útiles para la caracterización de las potencias medias. Países con un determi- nado grado de riqueza económica y/o de fuerza militar, un número intermedio de habi- tantes, o una combinación de todos ellos, podrían ser situados en un grupo a pie entre grandes y pequeños Estados. Pero tales indicadores tampoco resisten un análisis em- pírico profundo. El grado de riqueza puede ser importante a nivel regional, pero no lo es mundialmente. Un pequeño país de Europa Occidental es indudablemente más rico que otro africano, pero puede gozar de menor influencia entre sus vecinos. Otras ve- ces, un Estado que en términos de fuerza y riqueza no se diferencia de otros de su entorno, puede gozar de una especial consideración, como consecuencia de un pasa- do glorioso, o del prestigio de sus líderes e instituciones.

Esto último nos llevaría a considerar un tercer tipo de criterios, de carácter sub- jetivo, relacionados tanto con la visión que de un Estado tiene el resto de la comunidad internacional, como con la propia imagen de sí mismo que aquél defiende. Ésta será fundamental a la hora de configurar la voluntad de un país hacia la intervención activa en los asuntos mundiales. Un país pequeño pero orgulloso de sí mismo y dirigido por

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personas convencidas de tener algo que ofrecer a la comunidad de Estados, se verá impulsado a tener una mayor participación en ésta. Así, recuerda Morgenthau cómo:

En el período entre las dos guerras, Rumania debió su habilidad en el juego de los asuntos internacionales a la personalidad de un hombre: su ministro del Exterior, Titu- lescu. De la misma manera, Leopoldo I y Leopoldo II, monarcas activos y muy astutos, fueron factores para que un país tan pequeño y tan pobremente situado como Bélgica pueda demostrar el poder que enseñó durante el siglo XIX94.

Por el contrario, un Estado con la capacidad de poner en marcha algún tipo de iniciativa que le lleve a aumentar su prestigio no lo hará si está fuertemente determi- nado a permanecer aislado. Todo esto es más cierto en el caso de los países medios que en el de las grandes potencias. Éstas pueden decidir mantenerse al margen de los asuntos del mundo, pero es bastante probable que, a la larga, bien sea por las ambi- ciones de las demás grandes potencias, bien porque en su desarrollo han alcanzado un alto grado de vinculación económica, comercial o política con el resto del Orbe, terminen ocupando el puesto que les corresponde en función de sus recursos. Así lo ha escrito Merle, al hablar de la existencia de un grupo intermedio de Estados:

Para estas potencias [medias], el papel de la voluntad política en el mantenimiento de su “rango” es, sin duda alguna, todavía más importante que para los supergrandes, condenados, por decirlo de alguna manera, a una política activa por su propio peso es- pecífico95.

En este punto, Holbraad propuso una definición que mezclaba aspectos eco- nómicos –riqueza-, regionales –posición relativa del país dentro de su área geográfica- , e históricos –haber sido en tiempos pasados una gran potencia96.