INtRODuCCIóN
En el presente artículo describimos y analizamos las continuidades y rupturas existentes en las prácticas de las manzaneras y comadres a partir de la nueva modalidad de ejecución del Plan Más Vida-coma- dres de la Provincia de buenos aires, de la república argentina, que introduce un sistema de subsidio no remunerativo a las familias bene- ficiarias a través de la entrega de una tarjeta electrónica destinada a la compra de alimentos.
Esta intervención nutricional materno-infantil comienza a instru- mentarse en 1994 y llega a desplegar una red de trabajadoras vecina- les que supera las 40 mil mujeres voluntarias. si bien una de las carac- terísticas distintivas del programa fue la identificación del agente del acto de asistencia, en este caso, la presidenta honoraria del consejo Provincial de la Familia y desarrollo Humano, Hilda González de du- * licenciado en ciencia Política, Especialista en Planificación y Gestión de Políticas
sociales, Magíster en Políticas sociales. docente en la Facultad de ciencias socia- les de la universidad de buenos aires. becario doctoral del consejo de investiga- ciones científicas y técnicas (conicEt) en el instituto de investigaciones Gino Germani (uba).
halde1, a más de una década de su creación y habiendo habido distin-
tos recambios en las autoridades provinciales, la red de manzaneras y comadres se mantiene y continúa en funcionamiento.
El desarrollo de los fundamentos, líneas de acción y problemati- zación de la cuestión social del programa nutricional estudiado nos permite sostener que en él se articulan de un modo muy particular racionalidades políticas neoliberales y neoconservadoras. a continua- ción describimos y analizamos las características centrales de los pro- gramas de transferencias monetarias condicionadas y, en especial, los principios de inteligibilidad que se instauran para la compresión de la práctica social a partir de la adopción de la teoría del capital Huma- no, el Enfoque de capacidades y el Enfoque centrado en la demanda. En las conclusiones retomamos el análisis para desarrollar una reflexión que revisa qué características asumen las redes de manzane- ras y comadres y las transferencias monetarias condicionadas como estrategias de combate contra la pobreza alternativas desde el sur. Fi- nalmente exponemos algunos desafíos que presenta la producción de conocimiento crítico desde el sur en materia de investigación sobre estrategias contra la pobreza.
uNA RED tERRItORIAL CON ROStRO MAtERNAL
El Plan Vida fue el programa de la Provincia de buenos aires des- tinado a disminuir el impacto de la pobreza en la población mater- no-infantil que comenzó a instrumentarse en 1994. El programa se caracterizaba por la entrega diaria y personalizada de leche fluida, con refuerzos semanales y mensuales de huevos y cereales, y la dis- tribución de estos alimentos recayó en mujeres voluntarias de cada barrio, denominadas manzaneras, quienes atendían cotidianamente, en sus casas, a las madres beneficiarias de esta intervención social. junto a la entrega de alimentos existía otra línea de acción referida al control de la salud: la trabajadora vecinal era también la encargada de estrechar los vínculos entre los beneficiarios y los centros de sa- lud. a partir de 1997 se comenzó a instrumentar un subprograma del Plan Vida: el Plan comadres. Este programa complementario estaba dirigido a brindar información y colaborar con el control sanitario de las embarazadas beneficiarias del Plan Vida y su objetivo principal era disminuir el riesgo de morbimortalidad materno infantil. de esta
1 docente y dirigente política del Partido justicialista. Esposa del dirigente político del Partido justicialista Eduardo duhalde. durante su gobernación, ocupó los cargos de presidenta honoraria del consejo Provincial de la Mujer y el consejo Provincial de la Familia y desarrollo Humano. Fue diputada de la nación por la Provincia de buenos aires y actualmente es senadora de la nación.
manera, gran parte de la línea de acción referida al control de la salud, especialmente, en lo referente al acompañamiento de las mujeres em- barazadas y a la distribución de ajuares para los recién nacidos quedó en manos de otras mujeres voluntarias, denominadas comadres. la última línea de acción que postulaba el programa se refería a la pro- moción comunitaria; en este sentido, se buscaba conformar una red social con capacidad para detectar las problemáticas sociales y para canalizar las soluciones.
según el diagnóstico de la gestión del gobernador Eduardo du-
halde2, la transformación económica, llevada adelante en argentina
por el gobierno nacional del presidente carlos Menem3 a partir de
1989, había sido necesaria, pero había golpeado a las familias de los sectores populares: los niños estaban desprotegidos y la autoridad de los padres había sido corroída por el desempleo y la pobreza; el fundamentalismo neoliberal se había convertido en moralmente de- gradante y socialmente corruptor, atomizador y anómico. como se- ñalaba el gobernador duhalde en 1997: “Para mi manera de ver, la forma más segura y efectiva de movilizar al pueblo en defensa de sus intereses en cualquier época o circunstancia, es movilizar a las familias, porque es la única institución que conserva su capacidad de actuar en cualquier situación social. […] no tengamos dudas: ‘las familias unidas y en acción’ constituyen una fuerza moral, económi- ca y operativa de enorme magnitud” (duhalde, 1997 citado en Mas- son, 2004: 87). Por lo tanto, era necesario fortalecer a las familias y afianzar la autoridad de los padres. En este sentido, el fundamento del Plan Vida puede ser vinculado a las particularidades de la política social conservadora, que se opone al individualismo y al liberalismo y que concede derechos sociales pero condicionados a la moral o a la lealtad de los asistidos.
al momento de asumir duhalde como gobernador de la Provin- cia de buenos aires, existían dos estructuras institucionales que se abocaban a la mujer: por una parte, el consejo Provincial de la Mujer y, por otra, la dirección de la Mujer. El consejo Provincial de la Mujer 2 abogado y dirigente político del Partido justicialista. ocupó la vicepresidencia de la nación durante el primer mandato de carlos saúl Menem, aunque renunció a este cargo para asumir como gobernador de la Provincia de buenos aires. Fue gobernador de la Provincia de buenos aires durante dos períodos consecutivos (1991-1995 y 1995-1999). Fue presidente interino de la república argentina, por aplicación de la ley de acefalía, entre 2002 y 2003.
3 abogado y dirigente político del Partido justicialista. Fue presidente de la nación durante dos períodos consecutivos (1989-1995 y 1995-1999). durante su gobierno introdujo importantes reformas neoliberales en consonancia con los principios del consenso de Washington.
tenía como finalidad redefinir las políticas destinadas a las mujeres y revertir las situaciones de discriminación de género. Este consejo desarrollaba su labor desde una concepción que no vinculaba a la mujer con la familia (ni con la maternidad) ni, tampoco, entendía que las situaciones sociales injustas que atravesaban numerosas mu- jeres pudieran ser resueltas únicamente desde la acción social. En este sentido, el consejo Provincial de la Mujer no atendía casos per- sonales sino que generaba programas de capacitación comunitaria sin distribución de recursos materiales. Por su parte, la dirección de la Mujer, en la órbita del Ministerio de acción social, sí se abocaba principalmente a la atención de pedidos particulares, que eran reci- bidos personalmente por funcionarias de la dirección. Mientras que el consejo Provincial de la Mujer promovía, en diferentes niveles, el reconocimiento de la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, la dirección de la Mujer se orientaba por una visión más ligada a una tarea de filantropía de corte oficial.
Entre las primeras decisiones del gobernador duhalde, debemos señalar la unificación del Ministerio de salud y el de acción social, suprimiendo la dirección de la Mujer (ley 11.175) y la reestructu- ración orgánica del consejo Provincial de la Mujer. Por el decreto 1467/92, se modifica la estructura del consejo Provincial de la Mujer y se redefinen los objetivos y acciones del organismo. cabe destacar dos de los cambios realizados. Primero, a partir de la gestión presidi- da por la esposa del gobernador, Hilda “chiche” González de duhal- de, el consejo Provincial de la Mujer redefinirá a la mujer a partir de sus relaciones: la mujer junto al hombre, la mujer base de una fami- lia oponiéndose al supuesto individualismo feminista de la anterior gestión. En segundo lugar, este gobierno, sumará a la gestión de los programas de capacitación dirigidos a mujeres la acción social direc- ta, es decir, la atención de pedidos personales. como señalara la pre- sidenta del consejo Provincial de la Mujer, Hilda “chiche” duhalde, “la ideología de la gestión que se inició en el año 1991 se caracterizó por enmarcar los problemas sociales, no como hechos aislados sino como cuestiones que nos atañen a todos y que deben considerarse en todas sus dimensiones, tanto económicas como familiares y sociales [...] desde el principio, se trabajó sobre dos ejes: generar políticas pú- blicas y fortificar desde todos los lugares posibles ese misterio crea- tivo por excelencia en donde el hombre se hace persona: la familia” (González de duhalde, 2002: 40). En consonancia con este diagnósti- co que afirmaba la necesidad de defender a las familias populares, el Plan Vida buscó fortalecer también, como se dijo, el rol de la mujer a partir de sus relaciones: la mujer en tanto madre y la mujer como pilar fundamental de una familia.
a su vez, el Plan Vida tenía, para sus impulsores, una cualidad insoslayable: se enraizaba en el entramado cultural del peronismo. no solo la asistencia social ya era un modelo disponible en el campo de sentido de los sectores populares, sino que esta iniciativa podía reivin- dicar una fuerte cuota de legitimidad porque suponía una performan- ce de Eva Perón. siguiendo a javier auyero (2001), entendemos que esta performance es un conjunto de prácticas mediante las cuales las manzaneras se presentan a sí mismas y a sus actividades en interaccio- nes públicas y que, a su vez, esta presentación actualiza, representa y reinventa la figura de Evita. En este caso, la figura de Eva Perón que se reactualiza “no es la imagen codificada en el mito negro del anti- peronismo ni la Eva revolucionaria de la izquierda peronista, sino la de la ‘dama de la Esperanza’” (auyero, 2001: 152). de este modo, la propuesta del Plan Vida se convirtió en una herramienta valorada por el duhaldismo para afianzar sus vínculos con los sectores populares y para diferenciarse del presidente Menem, al interior del justicialis- mo, apelando a la figura legítima de Eva Perón. En el mismo sentido, Masson caracteriza a la red de trabajadoras vecinales como “miles de Evitas” (2004: 99).
Es de esta manera que el lanzamiento del Plan Vida en agosto de 1994 fue, por una parte, la respuesta asistencial que el gobierno provincial adoptó para paliar las carencias de un sector de la pobla- ción que, en el escenario de mediados de la década del noventa, se encontraba en condiciones de vulnerabilidad como consecuencia del ajuste estructural que llevó adelante el gobierno nacional y, por otra parte, fue considerada por duhalde como una intervención estratégi- ca para poder presentar su proyecto político como alternativa supe- radora del menemismo en el mediano plazo. El Plan Vida se recortó sobre una problematización de la cuestión social que articulaba una trama argumentativa que escenificaba privilegiadamente la gravedad de la situación social del conurbano bonaerense y alertaba sobre los riesgos que esta situación entrañaba a partir de la alta concentración de población total, los índices en aumento de población con necesida- des básicas insatisfechas, el virtual colapso de servicios y la creciente confrontación social.
Entre marzo y abril de 1994 tienen lugar otras importantes re- formas en la estructura de la administración gubernamental de la Provincia de buenos aires. En este período las acciones de la subse- cretaría de organización comunitaria son asumidas por el consejo Provincial de la Mujer (decreto 473/94). El traslado de esta última subsecretaría al consejo presidido por “chiche” duhalde marcó el punto de inflexión a partir del cual todas las intervenciones socia- les de la provincia durante la gestión duhaldista iban a concentrar-
se en un organismo dirigido por mujeres4. de este modo, la política
social provincial se convirtió en una política con rostro femenino. Y no cualquier rostro femenino, sino el ícono de la mujer-madre, de la mujer-compañera de su esposo. la asociación entre mujer y madre conformó el universo de significado socio-político sobre el que se re- cortaron todas las intervenciones sociales de la gestión duhaldista. En este sentido y siguiendo a Estela Grassi (cfr. 2003: 262) es que po- demos señalar que el desarrollo del Plan Vida tiene una racionalidad particularista, puesto que esta intervención entiende que la asistencia social es un recurso de poder de uso discrecional; aun cuando supone un sentido de justicia en la acción porque su distribución no es alea- toria. también esta autora remarca como característica distintiva del Plan Vida la identificación del agente del acto moral de asistencia, en este caso el gobernador y su esposa.
la última transformación institucional que consolida la estruc- tura burocrático-administrativa desde la cual se instrumentó el Plan Vida fue la creación del consejo Provincial de la Familia y desarrollo Humano en reemplazo del consejo Provincial de la Mujer en diciem- bre de 1995 (ley 11.737).
la propuesta de fortalecimiento moral de la familia se mate- rializó, entonces, a partir de la apelación a una identidad femenina esencializada en su rol materno: la convocatoria a las mujeres de los sectores populares para defender a sus hijos fue un elemento central del discurso político del gobernador y su esposa. Este discurso con- sideraba a la labor de la trabajadora vecinal una extensión de su rol natural de madre lo que, por supuesto, clausuraba toda posibilidad de cuestionar la feminización del trabajo de reproducción social al interior de la familia. como afirma laura Masson, en referencia a la feminización de la acción social, “la asociación de las mujeres con los ‘problemas sociales’ está vinculada a la idea de que existe una capaci- dad natural de las mismas para resolverlos” (Masson, 2004: 83).
de este modo, una de las características distintivas del Plan Vida fue el despliegue de este dispositivo de intervención territorial par- ticular: la extensión de una amplia red de vecinas voluntarias en- cargadas de llevar adelante cotidianamente las acciones que el Plan contemplaba: entrega de la leche y un complemento nutricional a los niños hasta el ingreso escolar, a las mujeres embarazadas y a las no- 4 Podemos ilustrar esta transformación en el discurso del gobernador anunciando esta transferencia el día 8 de marzo de 1994, día internacional de la Mujer: “hemos tomado una iniciativa que considero histórica: todo lo que sea acción social de la Provincia de buenos aires pasa a ser coordinado por las mujeres bonaerenses, nucleadas en el consejo Provincial de la Mujer”. revista Codo a Codo, consejo Provincial de la Mujer, año 1, nº 2, agosto, 1994 (citado en Masson, 2004: 85).
drizas; detección de las mujeres embarazadas y su acompañamiento en los controles de gestación. Para ello fue necesaria la convocatoria y selección de mujeres residentes en los barrios donde se implementara el Plan que se ofrecieran a realizar estas tareas. una vez seleccionada la trabajadora vecinal, esta asume la responsabilidad de atender una zona que comprende entre cuatro a diez manzanas y se designa su domicilio particular como boca de expendio para la distribución de los alimentos. Es en este sentido que el trabajo de Founier y solda- no (2002) analiza la transformación identitaria de las manzaneras del Plan Vida en su relación simultánea con el Estado y sus vecinos. las autoras sostienen que estas mediadoras tienen un estatuto doble: por un lado, son “representantes” de la población objetivo y, por el otro, son la “cara visible” del Estado en el barrio.
El Plan Vida, que fue la política vertebral del consejo Provincial de la Familia y desarrollo Humano, se organizó sobre la base de una estrategia de doble focalización: se implementó en radios censales de los 51 distritos más populosos de la Provincia de buenos aires en los que se registraba un porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas superior al 40% y al interior de esas áreas se identifica- ron a los hogares que contaban con mujeres embarazadas, nodrizas y/o niños hasta el ingreso escolar.
con respecto a la ejecución del programa, se adoptó el modelo descentralizado: el gobierno provincial era el responsable de condu- cir, coordinar y establecer los criterios generales de funcionamiento y gestión, mientras que en el nivel local la instrumentación dependía de las unidades Ejecutoras Municipales. En consonancia con las reorien- taciones conceptuales que guiaron las reformas de la política social en américa latina, la gestión descentralizada buscó ser una garantía per se de la eficiencia en la asignación de recursos, no obstante lo cual, el grado de decisión, autonomía y discrecionalidad para los niveles menores fue limitado, con lo que el rol de los gobiernos locales como actores políticos relevantes de la intervención social quedó reducido.
dentro de los procesos de recepción y apropiación de los dispo- sitivos de gestión presentes en la agenda regional de las políticas de combate a la pobreza de la década de los noventa cabe mencionar la relevancia que en la ejecución del Plan Vida tuvieron la convocatoria a la participación de la sociedad civil y el fortalecimiento de los lideraz- gos comunitarios de las mujeres. En este sentido, la instrumentación del programa descansó en el trabajo voluntario de miles de mujeres de los sectores populares, con lo que la participación invocada implicó en la práctica, como en muchos otros casos, el trabajo no remunerado en el programa asistencial. otro elemento a tener en cuenta es la cues- tión del rol de las mujeres en este proceso de participación, que actúa
responsabilizando a los sujetos por su propia condición; por ejemplo, en materia de alimentación, se asume acríticamente que es la mujer quien debe asumir el papel principal en la provisión de nutrientes al núcleo familiar.
El Plan Vida continuó prácticamente sin modificaciones durante el gobierno de carlos ruckauf5. tras la crisis institucional de fines de
2001, la asamblea legislativa nombró como presidente de la nación a Eduardo duhalde para culminar el mandato de Fernando de la rúa. con la asunción de duhalde, carlos ruckauf pasó a ser ministro del Exterior de la argentina y su anterior cargo fue ocupado por el vice- gobernador, Felipe solá6.
durante el inicio de la administración de solá, el Plan Vida transitó un proceso de distintas reformulaciones. En primer lugar, se disolvió el consejo Provincial de la Familia y desarrollo Huma- no y el organismo responsable del programa pasó a ser el flaman- te Ministerio de desarrollo Humano y trabajo. El Plan Más Vida, que es el nombre que adquirió el programa tras esta reformulación, fue lanzado en febrero de 2003, tras una experiencia fallida que in- tentó reemplazar la entrega directa de los alimentos por vales para su compra, llamados Vale Vida. Este vale consistía en un bono que recibían los responsables adultos inscriptos en el Plan Vida. cada familia beneficiaria percibía a través de la manzanera la ración de leche que estaba fijada anteriormente, pero dejaba de recibir las prestaciones semanales y mensuales de alimentos y a cambio de ello