Aunque partícipes de una cultura común, es indudable que entre los distintos Sistemas de Planeamiento europeo existen tanto similitudes como diferencias más que manifi estas, debidas a los diferentes parámetros socioeconómicos, políticos y culturales particulares, y al papel que juega dicho sistema dentro del marco legislativo propio. Así, cada país posee su propio y diferenciado Sistema de Planeamiento, cuyas características están directamente relacionadas con su particular concepción del Estado, su organización territorial y la distribución de competencias en la misma, las relaciones entre los distintos niveles de la Administración Pública y, sobre todo, la visión que posee del Planeamiento y el papel que este juega en la construcción del territorio. Unas particularidades que se refl ejan en los Instrumentos, y obviamente en sus contenidos, empleados en el Planeamiento Territorial en cada país a nivel Nacional, Regional y Metropolitano.
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Una primera consideración que hay que realizar es acerca de la variedad de terminología existente para hacer referencia a un hecho y un proceso, la previsión futura del territorio tanto en su forma física y construida como socioeconómica, que presenta distintos matices de enfoque, entendimiento y fi nalidad. Así, ni “aménagement du territorie”, “town and country planning”, “Raummordnung”, “ruimtelijke ordening”,
ni Ordenación del Territorio ni Planeamiento Regional son términos equivalentes en una u otra lengua, ya que existen diferencias, más o menos sutiles, de signifi cado. No obstante, obviamente, todas ellas hacen referencia a una misma realidad en esencia. Esta situación ha llevado en el contexto europeo a defi nir un nuevo término como punto de partida común para el entendimiento y que englobe toda esta diversidad de términos similares para hacer referencia a un mismo hecho y proceso. De este modo, la Unión Europea ha adoptado el término Planeamiento Espacial (“spatial planning”) para nombrar al conjunto de métodos empleados en gran medida por el sector público para infl uir en la futura distribución de las actividades en el espacio (territorio), a través de la creación de una organización mucho más racional de los usos del suelo y de los vínculos entre los mismos, equilibrando las demandas de desarrollo con la necesidad de protección del Medio Ambiente, y la consecución de los objetivos sociales y económicos. El Planeamiento Espacial implica, por tanto, medidas para coordinar los impactos espaciales del resto de políticas sectoriales, con el objetivo de lograr una distribución mucho más equitativa del desarrollo económico entre las regiones, de lo que crearían las fuerzas del mercado por sí solas, y la regulación de la conversión de los usos del suelo y la propiedad1(CEC, 1997). La amplitud de
aspectos incluidos dentro de la defi nición del término Planeamiento Espacial permite que todas las visiones de los métodos, sistemas y mecanismos empleados para la previsión, y el condicionamiento, del territorio en el futuro estén contenidas en el mismo como parte de diferentes escuelas o tradiciones.
De este modo, y siempre en el contexto europeo, aunque sin duda podrían entrar otros contextos como el norteamericano o el latinoamericano, es posible identifi car una serie de escuelas, tradiciones o paradigmas diferenciados de Planeamiento Espacial atendiendo a distintos factores como son: el ámbito de aplicación del sistema, la extensión y el tipo de planeamiento en los niveles nacional y regional, el centro de poder, la naturaleza jurídica del sistema, las disposiciones constitucionales y las tradiciones administrativas, la madurez y la integridad del sistema, y la distancia entre los objetivos y los resultados obtenidos (CEC, 1997). A partir de estos factores, se identifi can cuatro tipos de aproximaciones o paradigmas de Planeamiento Espacial: la Planifi cación Económica Regional, el Planeamiento basado en un enfoque integrado global, el Planeamiento basado en la gestión de los usos del suelo y la tradición “urbanística” basada en la arquitectura y el diseño urbano.
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La primera de las aproximaciones, la Planifi cación Económica Regional implica un amplio elenco de medidas destinadas a la consecución de diversos objetivos sociales y económicos, especialmente relacionados con las disparidades del bienestar, el empleo y las condiciones sociales entre diferentes regiones de un país. En este tipo de aproximación, el Gobierno Central juega un importante papel en la defi nición de las intervenciones destinadas al desarrollo mediante una destacada inversión pública.
En la segunda aproximación, de carácter integrador y global, el Planeamiento Espacial se realiza a través de un conjunto jerarquizado sistemático y formal de planes desde la escala nacional hasta la local, mediante el cual se coordinan todas las actividades del sector público, con un mayor énfasis en la coordinación del desarrollo económico. Esta aproximación exige a los agentes planifi cadores un fuerte compromiso político y la implantación de sofi sticados mecanismo de intervención y respuesta en el proceso de planifi cación.
La tercera aproximación está asociada a la gestión de los usos del suelo, de tal forma que el Planeamiento está vinculado al estrecho control del cambio de uso del suelo a nivel estratégico y local. En este caso, las autoridades locales llevan el mayor peso en el proceso de Planeamiento, pero el Gobierno Central posee un alto
Fig. 3-001 Fuente:
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grado de poder a través de la supervisión del proceso y la defi nición de los objetivos globales.
La cuarta aproximación al Planeamiento, la “urbanística”, está fuertemente asociada al diseño y al paisaje urbano, y al control de la edifi cación a través de la zonifi cación y diversas normas. Esta implica una multiplicidad de leyes y reglamentos, pero que carecen de un fuerte compromiso y apoyo político, lo que ha conducido a una menor efi cacia en el control del desarrollo urbano. A pesar de ello, es posible reconocer un importante esfuerzo gubernamental para establecer un mayor control del Planeamiento y ampliar su ámbito de actuación hacia los niveles regionales y nacionales.
Siguiendo al documento de referencia (CEC, 1997), en la determinación de las características de los Sistemas de Planeamiento europeos, y obviamente en las cuatro tradiciones o escuelas distinguidas, hay tres factores que juegan un papel fundamental dentro del contexto legislativo y administrativo y los principios subyacentes en dichos sistemas. Estos tres factores son el derecho constitucional, la estructura territorial y la distribución de competencias para la elaboración del Planeamiento Espacial, y, por último, el marco jurídico. En el caso del primer factor considerado, es indudable que algunas de las características esenciales de cualquiera de las cuatro tradiciones de Planeamiento Espacial determinadas vienen establecidas por el Derecho Constitucional de cada uno de los países. De este modo, cuestiones tan importantes para el desarrollo de cualquier tipo de planifi cación que considere el territorio, y especialmente los usos del suelo, como la propiedad del suelo y el derecho a su desarrollo, generalmente sujetos a diferentes limitaciones, es frecuente que se encuentren directamente recogidas en las Constituciones, Cartas Magnas o corpus legislativo básico de los diferentes países considerados. Y no sólo cuestiones referidas a los usos del suelo, sino que también muchas de estas normas fundamentales recogen directamente disposiciones específi cas relevantes acerca del Planeamiento Espacial2.
En general, dentro de este primer factor, tres son los principales aspectos a considerar como caracterizadores de los distintos tipos de Planeamiento Espacial. Estos tres aspectos son los derechos individuales y colectivos, es decir otorgados al gobierno, y sus responsabilidades, que poseen una clara incidencia sobre el Planeamiento Espacial; la estructura del gobierno del territorio y su reparto de competencias; y, por último, los procedimientos administrativos y los derechos de terceros y solicitantes en la tramitación del Planeamiento Espacial3.
Una de las cuestiones básicas defi nidas por las Constituciones o Normas fundamentales es la defi nición de la estructura de gobierno del territorio, que normalmente va aparejada a la organización administrativa, determinando sus niveles administrativos y las competencias y responsabilidades de cada uno de ellos, tanto
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de modo general como de modo particular en aquellos puntos relacionados con el Planeamiento Espacial. Aunque existen excepciones como en el caso de Francia, en donde se delega a la legislatura, y en Reino Unido, en donde no existe una Constitución codifi cada como tal. La estructura de gobierno del territorio se puede clasifi car en tres grandes grupos (CEC, 1997): Estado Unitario, el Estado Federal y el Estado Regional4. Sin embargo, hay que apuntar que detrás de dicha homogeneización es
evidente que se encuentra la especifi cad histórica, política y cultural de cada uno de ellos, que genera una estructura organizativa del territorio única. Esta organización y división de poderes característica de cada forma de Estado posee, obviamente, una gran importancia en la estructura del sistema de Planeamiento Espacial y de la distribución de sus competencias en los diferentes niveles administrativos.
De este modo, a escala o nivel nacional todos los países considerados poseen algún tipo de competencia a excepción de Bélgica. Dicha competencia se mueve entre dos extremos, los países en los que se encuentra limitada, como Austria, y los países en los que el nivel nacional posee toda la competencia, como en Grecia, o esta es muy importante, como en Reino Unido, Irlanda y Luxemburgo. Por el contrario, en aquellos países en los que la competencia en Planeamiento Espacial a nivel nacional es inexistente o se encuentra limitada, el nivel regional adopta un rol principal, como es en el caso de Bélgica y Austria. En otros países con una considerable descentralización administrativa, como Alemania, España e Italia, el nivel regional posee una importante autonomía para la elaboración del Planeamiento Espacial. También es signifi cativo este nivel en países como Francia, Dinamarca, Finlandia y Holanda, mientras que tiene una menor importancia en países como Reino Unido, Irlanda y Luxemburgo. Por último, en la mayoría de países las autoridades locales poseen las principales competencias para la regulación y control de los usos del suelo dentro de un marco común supervisado por el gobierno nacional y/o el regional. Dichas competencias son más fuertes en aquellos países con un Estado Unitario pero fuertemente descentralizado, como Dinamarca, Finlandia y Suecia.
Un aspecto esencial dentro de esta cuestión es la importancia de la existencia de un organismo de coordinación que permita superar los confl ictos existentes en la elaboración del Planeamiento Espacial bajo una estructura territorial y una división de poderes fragmentada en diversos niveles. Dicho organismo ha de ser capaz de realizar una coordinación horizontal entre la actividad de diversos departamentos, autoridades y ministerios y la integración vertical de las políticas de los diferentes niveles administrativos. En la mayoría de países europeos existen organismos de este tipo, generalmente no electos, y que cuentan con variadas atribuciones.
En cuanto al Marco Legal o jurídico, es evidente que se reproduce la complejidad y variedad existente tanto desde el punto de vista del Derecho Constitucional como
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de la estructura administrativa del gobierno del territorio. Esta situación aumenta su complejidad debido a las continuas revisiones, sobre todo en algunos países, de la legislación con incidencia en el Planeamiento Espacial. De todos modos, es posible distinguir tres grandes categorías respecto al marco legal en el que se encuadra el Planeamiento Espacial en los países considerados, y que a su vez está fuertemente relacionado con la estructura administrativa del Estado. En primer lugar, aquellos países que cuentan con una ley fundamental que proporciona la base para la regulación de la edifi cación y la preparación de instrumentos de planeamiento. En segundo lugar, aquellos países que cuentan con un conjunto de diferentes leyes, decretos y regulaciones que por separado crean las disposiciones del Planeamiento Espacial. Y, por último, aquellos países en los que cada región posee su propia legislación en esta materia.
Aún dentro de la mencionada variación y particularidad presente en cada uno de los Sistemas de Planeamiento de la Unión Europea, es posible distinguir una serie de actividades comunes en todos ellos. Así, a Escala o Nivel Nacional como elemento común se encuentra la producción de un marco de Planeamiento Espacial que proporciona una referencia central para la formulación de los instrumentos de los niveles inferiores, elaborando la coordinación interregional de los patrones de desarrollo espacial de los asuntos de importancia nacional e internacional. A pesar de la importancia, especifi cidad y alcance de este nivel, en la práctica su realización varía considerablemente de un país a otro y en muchas ocasiones los marcos jurídicos regionales son más importantes, especialmente en el caso de los países federales. En el caso de la Escala o Nivel Regional, el elemento común es la elaboración de una política de Planeamiento Espacial que coordina los patrones de desarrollo espacial interregionales y proporciona una referencia estratégica para los instrumentos de nivel inferior. Por su parte, a Escala Local o Municipal, se distinguen tres elementos comunes en los distintos Sistemas de Planeamiento europeos. Éstos son la elaboración de documentos marco espaciales en los que se establecen los criterios generales para la regulación del cambio de uso del suelo, la preparación de instrumentos en el ámbito de los usos del suelo que defi nen el tipo de desarrollo físico que será permitido en determinados lugares, en los que la especifi cidad en términos de usos defi nidos y criterios de diseño varía signifi cativamente entre países, y la implantación de procedimientos para la evaluación de propuestas para el desarrollo o el cambio de uso del suelo y la propiedad. Por último, de modo transversal en los distintos niveles, se pueden distinguir varios elementos en común entre ellos, generalmente referidos a mecanismos especiales para fomentar la realización de los objetivos y las políticas contenidas en los instrumentos de Planeamiento Espacial, tanto para su desarrollo como para la protección del Medioambiente, y otros mecanismos de regulación de los usos del suelo, tales como la restricción de la subdivisión de parcelas, impuestos y otras tasas para hacer frente a la mejora y compensación de los suelos y mecanismos
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para la expropiación de suelos y propiedades (CEC, 1997).
Esta amplia variedad de contextos político – administrativos, sin entrar en particularidades históricas, económicas y culturales, genera una amplia variedad de Sistemas de Planeamiento y, obviamente, de instrumentos. De hecho, no existen dos instrumentos de planeamiento iguales entre distintos sistemas, es más, ni dentro de un mismo sistema posee igual forma y contenido el mismo instrumento elaborado en distinto lugar o tiempo.
Los Sistemas de Planeamiento no son estructuras estáticas e inmutables, sino que presentan un cierto dinamismo e innovación ligado a las transformaciones políticas, administrativas, sociales y económicas. En este sentido, la globalización, por un lado, y el proceso de integración europea por otro lado, han conducido a una transformación de los Sistemas de Planeamiento europeo. En general, se ha producido un proceso de convergencia en determinados aspectos, que no de armonización, ligado a la Europeización de los Sistemas de Planeamiento, debido a los procesos de integración legislativa y cultural europea. No obstante, este proceso no ha sido realizado ni con la misma intensidad ni con el mismo grado en todos los países. De hecho, esta distinta velocidad e intensidad de adaptación ha conducido a unos Sistemas de Planeamiento que muestran una cierta mixtricidad en cuanto a
Fig. 3-002 Fuente:
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las tradiciones de Planeamiento recogidas en el EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies de la década de 1990 (ESPON 2.3.1) (Farinós, 2006).
Por otra parte, sí es posible observar unas líneas claras de transformación de dichos Sistemas de Planeamiento. Estas modifi caciones están básicamente relacionados con un mayor foco hacia el crecimiento económico y la competitividad territorial, como consecuencia de la globalización y la mayor exposición a los mercados internacionales, un carácter más estratégico y una cierta desregulación vinculada a los procesos de liberalización en determinados sectores de gran incidencia espacial (transportes, telecomunicaciones,…) y a la ola neoliberal. La mayor orientación hacia el crecimiento económico de los últimos años está también relacionada con la crisis de los últimos años, que ha puesto en cuestión la economía europea. Por último, la Europeización de los Sistemas de Planeamiento muestra también una clara introducción de una serie de conceptos y políticas espaciales que se han extendido en la práctica habitual. Así, términos como policentrismo, desarrollo sostenible, cohesión territorial, etc… se ha convertido en lugares comunes en los Sistemas de Planeamiento Europeos.