CONTEXTO EUROPEO COMPARADO.
1 EL MARCO GENERAL DE LOS SISTEMAS EUROPEOS DE GOBIERNO LOCAL.
1.1.- Equivalencias y precisiones terminológicas de los diversos tipos de entidades locales.
Antes de realizar un examen de los procesos de reforma local que se han ido dando a lo largo de los últimos tiempos en los diferentes Estados europeos, considero necesario efectuar una serie de precisiones terminológicas de cara a establecer las equivalencias en cuanto a los diferentes niveles de organización local que se dan en los Estados miembros de la Unión Europea.
Obviamente, en todos ellos existe un nivel local dentro de sus respectivos esquemas de organización territorial. Sin embargo, se dan diferencias entre las denominaciones y los diferentes niveles de organización local.
Eurostat distingue entre diversos niveles de organización administrativa, que agrupa en torno a estándares bajo las siglas de NUTS y LAU.
Las siglas NUTS se refieren a Nomenclatures d’Unités Statistiques y hacen referencia a unidades que la propia Eurostat ha creado a efectos exclusivamente estadísticos. Por esta razón, en ocasiones se corresponden con administraciones concretas, pero en otros casos no se da tal correlación. Existen tres clases de NUTS, según la población: NUTS 1, NUTS 2 y NUTS 3.
Las NUTS 1 son creaciones a efectos estadísticos que suponen la agrupación de varias entidades regionales. En el caso español, serían agrupaciones de Comunidades Autónomas. Engloban unidades de entre 3 y 7 millones de habitantes.
Las NUTS 2 son entidades regionales, que, dependiendo de la forma de organización territorial de cada Estado, ostentan, en mayor o menor medida, una autonomía política. Es el caso de los Länder alemanes, de las Regione italianas o de las Comunidades Autónomas españolas. Representan áreas más pequeñas, entidades de entre 800.000 habitantes y 3.000.000 habitantes.
Por su parte, las NUTS 3 representan entidades propias del ámbito local. Son entidades supramunicipales, o, en la terminología jurídica española, provinciales. Se trata de áreas de entre 150.000 y 800.000 habitantes.
Los LAU 1 y LAU 2 (Local Administrative Units) se hace referencia al ámbito estrictamente local de gobierno. En algunos Estados, la entidad municipal viene determinada como LAU 1, mientras que el LAU 2 representa a entidades locales menores. Este es caso de Portugal, donde los concelhos están en el LAU 1 y las freguesias en el LAU 2. Sin embargo, en otros Estados, el LAU 2 supone la entidad local básica, es decir, el ámbito municipal, y el LAU 1 son entidades municipales intermunicipales o supramunicipales. Es el caso de Francia, donde los commune están designados como LAU 2 y los cantons como LAU 1. No obstante, en determinados casos puede ocurrir que el nivel municipal se refiera como LAU 1 y el nivel inframunicipal con la nomenclatura de LAU 2277.
Los diferentes Estados de la Unión Europea presentan una gran heterogeneidad en cuanto a las formas de organización territorial278.
El análisis que sigue va a centrarse en los niveles administrativos estrictamente locales, representados por los LAU 1 y LAU 2. En algunos casos, como el de Alemania, se hará referencia también al nivel NUTS 3, por constituir una representación del ámbito supramunicipal, de interés para esta investigación.
277 Sobre la clasificación de NUTS y LAU, EUROSTAT, EUROPEAN COMISSION,
European Regions and Urban Statistics, Reference guide, Office of the official publications of
the European Communities, Luxenburg, 2005, pp. 11 y 14 a 16.
http://ec.europa.eu/eurostat/ramon/statmanuals/files/KS-BD-05-001-EN.pdf.
278Pueden consultarse las equivalencias de denominaciones de los diferentes entes
locales de los Estados de la Unión Europea en EUROSTAT, EUROSTAT, correpondencia de las estructuras nacionales de los 27 Estados de la Unión Europea con las N.U.T.S. y las L.A.U.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/correspondence_tables/ national_structures_eu.,
1.2.- Un punto de partida: el modelo meridional y el modelo de los países del norte y del centro de Europa.
1.2.1.- Existencia de dos modelos de organización local: modelo del norte y modelo francés-meridional.
Como cuestión previa, es importante resaltar la existencia de dos modelos de organización local en el seno de los Estados europeos279, el modelo de los Estados del centro y norte de Europa, y el de los Estados meridionales de influencia francesa-napoleónica280.
Esa diferente manera de entender la organización local va a marcar la evolución de los procesos de reorganización de las estructuras locales de cada uno de esos países, de tal manera que se aplicarán soluciones diversas. De esta manera, como resultado de dichos procesos, han surgido las diferentes realidades actuales en la estructura de los gobiernos locales de esos países.
CHANDLER refiere la existencia de dos modelos, que ha denominado modelo comunitario y modelo modernizador281.
El modelo comunitario se da en los países donde la influencia napoleónica fue mayor, como es el caso de los Estados de la Europa meridional. En éstos existe un mayor número de municipios y por lo tanto una estructura local heterogénea y fragmentada. El modelo comunitario también es
279WOLLMANN H., "La reciente reforma del Gobierno local en España. Reflexiones
desde una perspectiva comparada", en GARCÍA RUBIO (Coord.), Las reformas locales en el
entorno comparado, editorial Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2015, pp.
115-119.
280 Para una aproximación general a los diferentes sistemas de gobierno local
europeos, vid., MORENO MOLINA, A.M., "La administración local desde la perspectiva europea: autonomía y reformas locales", en El Cronista del Estado Social y Democrático de
Derecho, nº 27, 2012, pp. 84-90. También SÁNCHEZ GONZÁLEZ, J., "Aproximación al estudio
del gobierno y la administración local desde una perspectiva comparada", en Revista de
Estudios de la Administración Local y Autonómica. Nueva época., nº 2, julio-diciembre, 2014.
Para un estudio más detallado, vid., MORENO MOLINA, A.M., Local government in the
member states of the European Union: a comparative legal perspective, editorial Instituto
Nacional de Administración Pública, Madrid, 2012.
281 CHANDLER, J.A., Local Government in Liberal Democracies. An introductory
denominado modelo meridional o modelo francés.
El denominado modelo modernizador se ha extendido en los países del norte y del centro de Europa. Se trata del modelo también conocido como modelo del norte y centro de Europa.
Destacan los casos de Gran Bretaña, los países nórdicos y los países de la Europa central. Estados en los que, durante la segunda mitad del siglo pasado, se pusieron en marcha diferentes procesos de reagrupación. Como consecuencia de dichos procesos reformadores, estos países cuentan con estructuras locales basadas en un menor número de municipios de gran tamaño y mayor capacidad para la prestación de servicios públicos.
Efectivamente, esa dicotomía de sistemas locales es una constante en los diferentes países del Viejo Continente. La implantación de uno u otro modelo tendrá importantes consecuencias en cuanto a la configuración de la estructura local de los Estados y también en cuanto a las fórmulas puestas en práctica para promover una mayor eficacia y eficiencia de las instancias de gobierno local.
Con base en esta diversidad de modelos se realizará un estudio de aproximación de cómo se han sustanciado las principales reformas de estructuras locales en los países europeos más característicos de cada uno de los dos modelos, sintetizando las características fundamentales tanto del modelo del centro y del norte de Europa, como del modelo meridional europeo, y valorando aquellos aspectos que pueden considerarse positivos y negativos de cada uno de los dos sistemas.
1.2.2.- Aproximación básica al origen y a la evolución de la estructura de la planta local en ambos modelos.
En los años posteriores a la II Guerra mundial comenzaron a producirse diversos procesos de reforma de la estructura local en diferentes Estados de la Europa de la posguerra. Estos procesos reformadores se acentuarían a lo largo de la década de los años setenta282.
Dichas reestructuraciones respondían a un doble objetivo: por un lado,
282BURGUEÑO RIVERO, J. “El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El
adecuar la administración local a la situación generada tras la II Guerra Mundial, en una realidad en la que que el dinamismo socieconómico era cada vez mayor. Por otro lado, adaptar las estructuras administrativas a la nueva forma de Estado de bienestar surgida tras la guerra. Esta nueva situación exigía una mayor prestación de servicios al tiempo que dio lugar a la generación de nuevos servicios públicos.
Como consecuencia de todo lo anterior, se produjo la ampliación de las administraciones públicas, el aumento del gasto público y, por consiguiente, la necesidad de reorganizar la estructura administrativa y territorial de los Estados con el fin de adecuarla a la nueva realidad.
A partir de ahí, los gobiernos locales irían asumiendo, paulatinamente, y con diferencias fundamentales de unos países a otros, un nuevo papel como administraciones prestadoras de servicios públicos. Esas dos realidades pusieron sobre la mesa la necesidad de reestructurar las instancias locales de administración y gobierno283.
Para aportar una visión general de la evolución de las dinámicas de reestructuración de los mapas municipales en diferentes Estados europeos, a continuación se reproduce una tabla comparativa que muestra el número de municipios existente en algunos países de Europa en 1950, 1992, 2002 y 2011, relacionándolos con la población de cada país y calculando el tamaño medio de los municipios a inicios del año 2012.
283 En este sentido, RODRIGUEZ GONZÁLEZ, R., “El territorio local en Europa.
Reestructuración de su base organizativa y posibilidades para España”, Xeográfica, Revista de
TABLA: EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE MUNICIPIOS EN LOS ESTADOS EUROPEOS ANALIZADOS ENTRE 1950 Y 2011 Y TAMAÑO MEDIO DE LOS MUNICIPIOS EN VIRTUD DE LA POBLACIÓN.284
ESTADO Nº MUNICIPIOS 1950 Nº MUNICIPIOS 1992 Nº MUNICIPIOS 2002 Nº MUNICIPIOS 2011 EVOLUCIÓN 1950-2011 POBLACIÓN 1/01/2012 MEDIA HAB./MUNICIPIO Suecia 2.281 286 290 290 -1.991 (-87’28%) 9.482.855 32.699,5 Alemania 24.272 8.077 13.985 12.066 -12.206 (-50’28%) 81.843.743 6.783,00 Reino Unido 2.028 484 423 380 -1.648 (-81’26%) 62.989.550 165.761,97 Francia 38.814 36.793 36.565 36.680 -2.134 (-5’49%) 65.397.912 1.782,93 Portugal 303 305 306 308 +5 (+1’6%) 10.541.840 34.226,75 Italia 7.781 8.100 8.102 8.094 +313 (+4%) 60.820.764 7.514,30 Bélgica 2.669 589 589 589 -2.080 (78%) 11.041.266 18.745,78 Grecia 5.959 5.992 1.031 325 -5.634 (-94’54%) 11.290.067 34.738,66 España 9.214 8.082 8.107 8.116 -1.098 (-11’9%) 46.196.276 5.692,00
Como puede observarse en la tabla anterior, se dan importantes diferencias entre los países nórdicos y centroeuropeos y los países de influencia administrativa francesa.
Entre los primeros, la relación de habitantes por municipio es mayor. Destaca el caso de Reino Unido, con un municipio por cada 165.761 habitantes, y el de Suecia, donde el tamaño medio del municipio es de 32.700 habitantes.
Al mismo tiempo, se aprecia la importante reducción del número de municipios en estos dos países, desde el año 1950 hasta 2011. En el caso de Suecia, el número de municipios se ha reducido en un 87%, mientras que en el
284Elaboración propia a partir de datos obtenidos de RODRIGUEZ GONZALEZ, R., “El
territorio local en Europa. Reestructuración de su base organizativa y posibilidades para España”, cit., p.117. También de datos de población de Eurostat.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&language=en&pcode=tps00001&table Selection=1&footnotes=yes&labeling=labels&plugin=1.
Reino Unido el porcentaje de reducción de entidades municipales se sitúa en el 81’26%. No obstante, en el caso británico hay que tener en cuenta que se trata de cifras globales, y es necesario apuntar que se dan ciertas diferencias entre Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte.
En Alemania, el número de municipios se ha reducido en un 50’28% entre 1950 y 2011, y hoy el tamaño medio del municipio asciende a 6.780 habitantes. Las cifras son algo inferiores al resto de países del modelo nórdico. Esto se debe a razones como las diferencias entre los municipios de las antigua Alemania oriental y Alemania occidental, la heterogeneidad de sistemas locales en los distintos länder, o la existencia de entidades supramunicipales como los kreise.
Los países del sur de Europa se encuentran en el otro extremo. Partiendo del caso francés, puede comprobarse cómo el número de municipios franceses apenas se ha reducido en un 5’5% desde 1950, y el tamaño medio de los municipios es ostensiblemente inferior que en los países del norte de Europa, con un municipio por cada 1.782 habitantes.
Los Estados donde la influencia francesa ha sido mayor presentan, entre ellos, una evolución similar. Así, en Italia el número de municipios ha aumentado un 4% desde 1950. El tamaño medio del municipio italiano se sitúa en 7.500 habitantes por municipio.
España, por su parte, ha reducido el número de municipios en un 12% entre 1950 y 2011, y actualmente existe un municipio por cada 5.692 habitantes.
No obstante, dentro del modelo francés, se dan algunos supuestos que presentan diferencias. Es el caso de Portugal, Bélgica o Grecia.
En Portugal, desde 1950 apenas ha variado el número de municipios, existiendo hoy en día 5 municipios más que en la década de los 50. En este país el tamaño medio de los municipios en relación con la población es mayor que en otros países de influencia francesa, ya que en Portugal existe un municipio por cada 34.226 habitantes. Esto es debido a dos factores. Por un lado, a que en la década de 1930 se produjo una reforma que redujo el número de municipios. Por otro lado, también es debido a que en Portugal la unidad administrativa local de referencia para los ciudadanos no es el municipio sino la
En Bélgica, entre 1950 y 1992 se ha reducido el número de municipios en un 78%. Desde 1992 hasta 2011 no ha variado el número de entidades municipales. Hoy en día existe un municipio por cada 18.745 habitantes.
Finalmente, Grecia es el Estado de Europa donde se ha producido la reducción de municipios más drástica. De los 5.959 municipios existentes en 1950, se redujo a 1.031 en 2002, y a 325 municipios en 2011. Por lo tanto, entre 1950 y 2011 se ha reducido el número de municipios griegos en un 94’5%. Actualmente el tamaño medio del municipio se sitúa en 34.738 habitantes por municipio.
2.- EL MODELO NÓRDICO. LA REFORMA DE LA PLANTA LOCAL