CAPÍTULO II: LA ACTIVIDAD MINERA
5. Marco Legal Internacional
La Evaluación de Impacto Ambiental desde su surgimiento en la legislación de Estados Unidos hace ya más de 40 años se ha convertido en un instrumento legal en más de 100
países, adaptándose a diferentes contextos y circunstancias114, considerando que este
instrumento ha tenido gran importancia en la toma de decisiones sobre acciones que pudieran afectar al ambiente.
Sobre ello, el Derecho Internacional busca en primera instancia el aseguramiento de la protección del medio ambiente, debido a los cuantiosos factores y situaciones por los que atraviesan los recursos debido a la actividad humana.
114 DECLARACION DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE HUMANO, Estocolmo, del 05 al 16 de junio de 1972
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Por ello, en la Cumbre Económica Mundial de Davos (1999), el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, invito a las empresas a suscribir un acuerdo mundial basado en tres aspectos: derechos humanos, condiciones de trabajo y protección del medio ambiente.
Con respecto a este último, se plantearon diez principios, de los cuales, tres eran sobre impacto ambiental, para los dos primeros, el tema fundamental es la prevención, es decir, asumir distintos métodos preventivos de acuerdo a las capacidades de cada estado, sin importar la falta de certeza científica absoluta en los casos de daño grave e irreversible del medio ambiente.
La Evaluación de Impacto Ambiental es como lo menciona Jose Juste115 un principio
inspirador de la acción protectora internacional, siendo que en un estudio de impacto ambiental se pueden recoger los elementos fundamentales indicados en los tres principios mencionados.
De acuerdo a la ONU, la prevención se encuentra en varios conceptos como: anticipación preventiva, salvaguardar el espacio ecológico, respuesta proporcional, obligatoriedad del cuidado, promover los derechos naturales intrínsecos y el pago de la deuda ecológica.
El elemento clave de los métodos preventivos, desde una perspectiva empresarial, es tener la idea de la prevención más que la de cura. En otras palabras, es más efectivo, en cuanto a costos, llevar a cabo una gestión temprana para garantizar que no se presente el daño ambiental irreversible, que desarrollar acciones para remediarlo.
En la Cumbre de la Tierra (1992), se resaltó la responsabilidad ambiental para las empresas, indicándose que es el manejo responsable y ético de los productos y los procesos con respecto a la salud, la seguridad y los aspectos ambientales. Para llegar a este fin, las empresas y las industrias deben incrementar su autorregulación, guiada por códigos, leyes e
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iniciativas adecuadas en las que se integren todos los elementos del planeamiento de las empresas y la toma de decisiones, además de una apertura y un dialogo con los empleados y el público en general.
Asi las empresas ganan legitimidad para atender las necesidades de la sociedad, y esta misma necesita, cada vez más, que se lleven a cabo prácticas que sustenten el medio ambiente. Una forma de demostrar el compromiso de las empresas, es cambiar sus métodos convencionales por métodos más responsables para solucionar los problemas ambientales.
Los siete elementos fundamentales para contribuir con la responsabilidad ambiental son la aplicación de métodos preventivos, la adopción de las mismas regulaciones operativas en todas las locaciones, garantizar el manejo de cadenas de abastecimiento, facilitar la transferencia de tecnología, contribuir para crear una conciencia ambiental dentro de la compañía, dialogar con la comunidad local y compartir los beneficios equitativamente.
a. Declaración de Estocolmo116:
Orientada esencialmente a la preocupación por la prevención al medio ambiente, en el considerando 2 se indica que “La protección y mejoramiento del medio ambiente humano es una cuestión fundamental que afecta el bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero, un deseo urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos los gobiernos”.
En el considerando 6 se indica que “La defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se han convertido en meta imperiosa de la humanidad, y ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas”.
116 DECLARACION DE LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE HUMANO, Estocolmo, del 05 al 16 de junio de 1972.
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Y en el principio 7 se menciona “[…] para llegar a esa meta será menester que
ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, en todos los planos, acepten las responsabilidades que les incumben y que todos ellos participen equitativamente en la labor común”, y continua “Hombres de toda condición u organizaciones de diferente índole plasmaran, con la aportación de sus propios valores o la suma de sus actividades, el medio ambiente del futuro”.
Se tienen algunos principios en los que se implícitamente se tendría la consideración de una Evaluación de Impacto Ambiental, pero no se expresa de manera explícita, más bien ayudo a forjar las premisas que llevaron a su consideración y desarrollo en instrumentos posteriores.
En el principio 11117, en el segundo párrafo se menciona que se deben adecuar posiciones
con la finalidad de aplicar medidas ambientales.
En el principio 13118 se maneja la idea de ordenación de las actividades en función de la
protección al ambiente y los beneficios de la población. En el principio 14119, se percibe un
acercamiento a lo que hoy se conoce como Evaluación de Impacto Ambiental, al proponer un proceso de planificación con los considerandos de desarrollo y de protección ambiental.
En los principios 15120 y 16121 se hace énfasis en la planificación, pero aplicada en
117 Principio 11. Las políticas ambientales de todos los Estados deberían estar encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro de los países en desarrollo y no deberían coartar ese potencial no obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos. Los Estados y las organizaciones internaciones deberían tomar las disposiciones pertinentes con miras de llegar a un acuerdo para hacer frente a las consecuencias económicas que pudieran resultar, en los planos nacional e internacional, de la aplicación de medidas ambientales.
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Principio 13. A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar asi las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinados de la planificación de su desarrollo, de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo y las necesidades de proteger y mejorar el medio.
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Principio 14. La planificación racional constituye un instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y las necesidades de proteger y mejorar el medio.
120 Principio 15. Debe aplicarse la planificación a los asentamientos humanos y a la autorización con miras a evitar repercusiones perjudiciales sobre el medio y a obtener los máximos beneficios sociales, económicos y
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específico al desarrollo de centros de crecimiento humano, con las mismas premisas de desarrollo y protección.
Finalmente, en el principio 17122 se habla de formar instituciones que se encarguen de esta
planeación, asi como de la administración y control del desarrollo de proyectos, pero al mismo tiempo de asegurar que no se afectaran a los recursos naturales.
b. Carta de la Naturaleza123:
Es el primer instrumento en donde se aborda de manera explícita la Evaluación de Impacto Ambiental.
En la Carta se menciona que el hombre, por sus actos o las consecuencias de estos, dispone de los medios para transformar a la naturaleza y agotar sus recursos y, por ello, debe reconocer cabalmente la urgencia que reviste mantener el equilibrio y la calidad de la naturaleza y conservar los recursos naturales y también menciona que los beneficios duraderos que se pueden obtener de la naturaleza dependen de la protección de los procesos ecológicos y los sistemas esenciales para la supervivencia y de la diversidad de las formas de vida, las cuales quedan en peligro cuando el hombre procede a una explotación excesiva o destruye los hábitats naturales. El deterioro de los sistemas naturales que dimana del consumo excesivo y del abuso de los recursos naturales y la falta de un orden económico adecuado entre los pueblos y los Estados, socavan las estructuras económicas, sociales y
ambientales para todos. A este respecto deben abandonarse los proyectos destinados a la dominación colonialista y racista.
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Principio 16. En las regiones en que existe el riesgo de que la tasa de crecimiento demográfico o las concentraciones excesivas de población perjudiquen al medio o al desarrollo, o en que la baja densidad de población pueda impedir el mejoramiento del medio ambiente humano y obstaculizar el desarrollo, debería aplicarse políticas demográficas que respetasen los derechos humanos fundamentales y contasen con la aprobación de los gobiernos interesados.
122 Principio 17. Debe confiarse a las instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales de los Estados con el fin de mejorar la calidad del medio. 123 CARTA MUNDIAL DE LA NATURALEZA, Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Resolución 37/7, el 28 de octubre de 1982.
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políticas de la civilización, esto puede considerarse como una reflexión relevante sobre los daños al ambiente.
En el principio 11124 de esta carta se incorporan varias concepciones que son inherentes a la
Evaluación de Impacto Ambiental. Se aborda el control de las actividades y en su caso la reducción de sus posibles efectos, la prohibición de realizar actividades altamente riesgosas; en el apartado c) se habla de la aplicación de un examen a fondo de los efectos de las actividades, es importante indicar que en este inciso menciona que los estudios deben hacerse con mucha antelación, para poder planear muy bien los trabajos y disminuir los posibles impactos.
c. Declaración de Rio de Janeiro125:
En el principio 2126 se inicia con el discurso de la prevención indicando que las Naciones
deberán realizar sus propias políticas para que el desarrollo de actividades no afecte al
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Se controlaran las actividades que pueden tener consecuencias sobre la naturaleza y se utilizaran las mejores técnicas disponibles que reduzcan al mínimo los peligros graves para la naturaleza y otros efectos perjudiciales, en particular:
a) Se evitar las actividades que puedan causar daños irreversibles a la naturaleza;
b) Las actividades que puedan extrañar graves peligros para la naturaleza serán precedidas por un examen a fondo y quienes promuevan esas actividades deberá demostrar que los beneficios previstos son mayores que los daños que puedan causar a la naturaleza y esas actividades no se llevaran a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales;
c) Las actividades que puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias y se realizaran con suficiente antelación estudio de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza; en caso de llevarse a cabo, tales actividades se planificaran y realizaran con vistas a reducir al mínimo sus posibles efectos perjudiciales;
d) La agricultura, la ganadería, la sivicultura y la pesca se adaptaran a las características y las rehabilitadas y destinadas a fines conformes con sus posibilidades naturales y compatibles con el bienestar de las poblaciones afectadas.
e) Las zonas que resulten perjudicadas como consecuencia de actividades humanas serán rehabilitadas y destinadas a fines conformes con sus posibilidades naturaleza y compatibles con el bienestar de las poblaciones afectadas.
125 DECLARACION DE RIO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Rio de Janeiro, del 03 al 14 de junio de 1992. 126
Principio 2. De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho Internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar porque las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.
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ambiente; posteriormente se reafirma lo expresado, con el contenido del principio 4127, en
donde se indica que estas políticas de prevención deberán integrarse a los procesos de desarrollo.
Explícitamente, el principio 17 indica “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”, este contenido ha sido incorporado a las legislaciones nacionales de muchos países.
El principio 19128 se ha contemplado dentro de la Evaluación de Impacto Ambiental a partir
de la firma de la Convención de Espoo, la cual fue firmada en 1991 y entro en vigor en 1997, en este tratado se obliga a las partes a desarrollar la Evaluación de Impacto Ambiental de ciertos proyectos e informar y consultar a los Estados en caso de considerar que puedan existir impactos transfronterizos.
d. Declaración de Johannesburgo129:
En esta declaración no se aborda específicamente la Evaluación de Impacto Ambiental, sino que se hace énfasis en los problemas que siguen presentándose y se menciona que “El medio ambiente mundial sigue deteriorándose. Continua la pérdida de biodiversidad; siguen agotándose las población de peces; la desertificación avanza cobrándose cada vez más tierras fértiles; ya se hacen evidentes los efectos adversos del cambio del clima; los desastres naturales son más frecuentes y más devastadoras, y los países en desarrollo se ha
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Principio 4. A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.
128 Principio 19. Los Estados deberán proporcionar la información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y deberán celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana de y de buen fe.
129 DECLARACION DE JOHANNESBURGO SOBRE EL DESARROLLO SOSTENIBLE, Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, Sudáfrica, del 26 de agosto al 04 de setiembre del 2002.
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vuelto más vulnerables, en tanto que la contaminación del aire, el agua y los mares sigue privando a millones de seres humanos de una vida decente”.
e. Convención sobre Evaluación de Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo
(Convención de Espoo)130:
En la Convención se define como “impacto transfronterizo” todo impacto no necesariamente de naturaleza global, dentro de una zona bajo la jurisdicción de una de las partes y que haya sido causado por una actividad propuesta cuyo origen físico este ubicado total o parcialmente dentro de una zona situada bajo la jurisdicción de otra parte.
Requiere que le evaluación sea extendida a través de las fronteras entre las partes de la convención cuando una actividad prevista puede causar impactos transfronterizos adversos significativos. La convención fue una respuesta a la preocupación cada vez mayor, por las emisiones transfronterizas y la aparición de la Evaluación de Impacto Ambiental como una herramienta para reducir los efectos ambientales negativos de las nuevas actividades.
La evaluación transfronteriza de acuerdo a lo aprobado por la convención, asegura que al realizar la evaluación se analicen los impactos ambientales en la escala espacial completa. Además, la evaluación transfronteriza atenúa tensiones entre las partes de la convención ya que se tiene la información antes de que puedan surgir dudas sobre las actividades que pueden tener impactos en sus ambientes.
También se expresa la necesidad de examinar explícitamente los factores ecológicos en los inicios del proceso de adopción de decisiones mediante una evaluación del impacto medioambiental, en todos los niveles administrativos pertinentes, como medio necesario para mejorar la calidad de información que reciben las autoridades a fin de que puedan adoptar decisiones ecológicamente racionales en las que se preste especialísima atención a
130 CONVENTION OF ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESMENT IN A TRANSBUNDARY CONTEXT, Espoo, Finlandia, del 25 de febrero de 1991 al 01 de marzo de 1991.
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reducir al máximo los efectos perjudiciales apreciables, particularmente en un contexto transfronterizo.
La Evaluación de Impacto Ambiental en el contexto transfronterizo es aún más compleja. En los diferentes países que conforman la convención, el proceso puede estructurarse de forma diferente, dese la perspectiva legal hasta la técnica. Al aplicar la Convención se tienen procedimientos claros y las responsabilidades están bien identificadas.
f. La Unión Europea
En la Directiva 85/337/CEE131 relativa a la evaluación de las repercusiones de
determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, se busca prevenir la contaminación, asi como ejercer acciones con la mayor celeridad en la planeación y toma de decisiones, para poderlas implementar. La Directiva será aplicable a los proyectos con impactos significativos, considerando aquellos proyectos que incidan en el ambiente incluyendo la extracción de minerales, sobre ello, los efectos directos e indirectos de los proyectos sobre los factores bióticos, abióticos y humanos, asi como factores culturales y sobre el paisaje.
En este documento se acota el tipo de información que una evaluación debe contener, destacando la descripción del proyecto incorporando información del sitio, diseño, tamaño; una descripción de las medidas consideradas para evitar, reducir, remediar los impactos significativos adversos; los datos necesarios para identificar y para determinar los efectos probables que el proyecto pueda tener en el ambiente.
Dicha Directiva fue modificada en el año 1997, mediante la Directiva 97/11/CE, en la cual se regulaba las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, las cuales deberían someterse por regla general a una evaluación
131 DIRECTIVA 85/337/CEE, 27 de junio de 1985, la cual cuenta con dos anexos, en los cuales se indica por tipo de proyecto, a que disposiciones estarán sujetos.
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sistemática. Sobre ello, existe una problemática, ya que los umbrales o criterios a fin de determinar la importancia de las repercusiones medioambientales, se han diversificado, al igual que la multiplicación de los proyectos, sin poder establecerse un límite y evitar el estudio de casos ajenos o inferiores a esos criterios.
Otra problemática se observa en la calidad de los estudios de impacto ambiental, en donde el control de calidad se deja, en gran medida, en manos de autoridades nacionales competentes y se menciona que se debe trabajar en el desarrollo e implementación de medidas como por ejemplo, la acreditación adecuada de los consultores que realizan la labor de EIA, la preparación de informes por consultores independientes, el recurso a una revisión externa o a la asistencia de especialistas, la utilización de orientaciones sobre cuestiones concretas que haya que tener en cuenta en relación con algunos tipos de proyectos, la actualización de datos utilizados, la delimitación obligatoria del campo, que aseguren esa calidad, de lo cual es difícil dar cuenta.
Una vez más, en el año 2003, se adoptó una nueva Directiva 2003/35/EC, principalmente en lo referente a la disponibilidad de la información y la participación ciudadana, teniendo en consideración que se habían planteado nuevos conceptos como son la Biodiversidad y el Cambio Climático.
Las empresas están sujetas a una serie de normativas de diferentes niveles que cada pais tiene, las cuales resultan ser muy exigentes para las empresas mineras, existiendo además competencias administrativas en materia del medio ambiente como son:
La administración Europea, encargada de las normas comunitarias dictadas por la Unión Europea, sirven para implementar programas y regular actividades productivas que garanticen las calidad medio ambiental, ello al margen de una política ambiental comunitaria. Asi se ha regulado el Sistema de Coauditoría y Gestión Medio Ambiental (EMAS), el cual promueve que las empresas faciliten el acceso a la información y adopten medidas técnicas de protección ambiental, bajo la certificación de calidad ISO 14001.
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La administración estatal, cada gobierno parte cuenta con una legislación propia, a partir de