El sector privado ha tenido una baja participación en la inversión en el sector transporte.
J- MECANISMOS DE GESTIÓN IMPLEMENTADOS PARA LA CONSTRUCCIÓN Y CONSERVACIÓN DEL ESTADO DE LOS CORREDORES.
Los Organismos Nacionales encargados de la construcción y conservación de los corredores son la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) y el Órgano de Control de las Concesiones Viales (OCCOVI), actualmente dentro de la órbita de la DNV, que articulan con los sistemas locales de caminos provinciales, por medio de un régimen de coparticipación federal que se instituye, con finalidad de contribuir a la construcción, reconstrucción, modificaciones y conservación de estos caminos, así como la adquisición de equipos para obras viales por las provincias.
La DNV lleva adelante el Sistema de Gestión de la Red de Caminos15, que consiste en: I) Sistemas de Mantenimiento Exclusivamente: a) Mantenimiento por Administración, b)
14 Academia Nacional de Ingeniería (2015)
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Mantenimiento por Contrato, c) Mantenimiento por Convenio, d) Contratos de Mantenimiento: Contratos km-mes, Sistema Modular, Transferencia de Funciones Operativas (T.F.O.), Concesiones C.O.T. (Construir, Operar, Transferir); II) Sistemas de Rehabilitación y Mantenimiento: a) Concesiones con peaje, b) Concesiones sin peaje, c) Contratos de Recuperación y Mantenimiento (CRE.MA.), por Administración, entre otros; III) Sistemas de Construcción Exclusivamente: a) Intervenciones preventivas, b) Rehabilitación, c) Obras Nuevas.
En las rutas que integran los Corredores Viales N° 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 18 y la Autovía Luján Casares, el sistema para ejecutar las obras es a través del sistema de concesión por peaje. Los trabajos que ejecuta la concesionaria son: trabajos de conservación y mantenimiento, servicios al usuario y las obras de repavimentación y nuevas previstas en el Contrato de Concesión. También en estos Corredores hay otras obras que no están previstas en el Contrato de Concesión, y el concedente las ejecuta como obra pública, a través de la Dirección Nacional de Vialidad.
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II - NORMATIVA APLICABLE
A continuación se presenta una síntesis de los organismos con competencia en la temática de transporte de carga, sus respectivas responsabilidades primarias, y las normas aplicables más importantes en cada ámbito.
Por lo que podrá observarse, la temática del transporte de carga es sumamente compleja, e implica la intervención de diversas jurisdicciones y entidades, que abarca el ejercicio de competencias en materia de obra pública, tránsito y seguridad vial, fideicomisos para el desarrollo de la infraestructura vial, concesiones de corredores viales y su control, transporte de carga nacional e internacional y regulaciones específicas en materia de granos y oleaginosas, normativa aduanera, y normas de seguridad en los puestos de frontera.
Una de las cuestiones planteadas como debilidad es la falta de agilidad en los pasos de frontera16, lo que produce demoras en el tránsito, que imponen restricciones al impulso del comercio.
Atento a la cantidad de organismos públicos que intervienen desde distintos aspectos sobre los Corredores Viales, se repasa la normativa aplicable desde el ámbito de su respectiva competencia.
16 La Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC) ha manifestado esta debilidad, y también la presentación de propuestas en este sentido al Ministerio de Transporte.
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Dirección Nacional De Vialidad
Tiene a su cargo el estudio, construcción, conservación, mejoramiento y modificaciones del sistema troncal de caminos nacionales y de sus obras complementarias
La legislación referida a la creación y su estructura orgánica: Decreto-Ley Nº 505/58, ratificado por Ley Nº 14.467, Ley 16.920, Ley 17.072, Decretos Nros. 823/89, 87/2001, 616/92 y Decisión Administrativa 488/96.
Otras normas: a) Obra Pública:
• Ley Nº 13.064 de Obras Públicas.
• Decretos Nº 1.023/01, sobre el Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional • Decreto Nº 1.295/02 sobre Redeterminación de Precios de los Contratos de Obra Pública, que tiene por objeto el mantenimiento del equilibrio económico-financiero de los contratos de obra pública financiados total o parcialmente con recursos del Estado Nacional, a través del establecimiento de valores compensatorios de las variaciones de los insumos.
• Contrataciones: Pliego de Condiciones Generales y Particulares. Para la ejecución de obras viales con financiamiento con Fondos del Tesoro Nacional rige el Pliego de Bases y Condiciones Generales y particulares para la Licitación de Obras Viales, denominado “Pliego FTN, Ed. 1997” y sus anexos modificatorios. Para el caso de financiamiento externo, proveniente de estados extranjeros, entidades multilaterales de crédito u organismos internacionales, rige la normativa especial, salvo acuerdo de partes, o establecimiento normativo que remita a la aplicación de la normativa vigente en el orden nacional (Decreto Delegado 1.023/01, art. 5 inc. c y Decisión Nº 40/03 Mercosur, art. 2 punto 4.).
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Sobre lo referido a normativa sobre Obra Pública, se recomienda tener en cuenta la Compilación Normativa de Obras Públicas, realizada por la EFS de Venezuela, en el marco de la realización de la Auditoría del FOCEM, 2014.
b) Tránsito y Seguridad Vial:
• Ley 24.449 de Tránsito y Seguridad Vial, que regula el uso de la vía pública y las actividades vinculadas con el transporte, los vehículos, las personas, las concesiones viales, desde el punto de vista de la seguridad de los caminos, la estructura vial y el medio ambiente, en cuanto fueren con causa del tránsito. La DNV es la autoridad que regula todo lo referido a medidas, pesos, altura, controla y aplica multas.
Órgano De Control De Concesiones Viales (OCCOVI):
Es un organismo desconcentrado, en la actualidad dependiente de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) y del Ministerio de Transporte, encargado de controlar el efectivo cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por los concesionarios viales de los accesos a la ciudad de Buenos Aires, los corredores viales nacionales concesionados, y la conexión física Rosario - Victoria.
Sobre la creación y estructura orgánica: Decretos Nros. 87/2001, 1.014/2004 y 1.020/09 por el que se crea y luego, se dispone la transferencia del ORGANO DE CONTROL CONCESIONES VIALES como órgano desconcentrado dependiente de la DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD, otorgándole a esta última, el carácter de Autoridad de Aplicación de los Contratos de Concesión aprobados por el Decreto Nº 1007/03.
a. Sobre los Corredores Viales:
• Decreto Nº 1.007/2003 que aprueba los Contratos de Concesión de los Corredores Viales Nacionales Nros. 1, 2, 3, 4, 5 y 6.
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• Decreto Nº 581/98 por el que se adjudica por el Sistema de Concesión de Obra Pública con pago de peaje la construcción, conservación, mantenimiento, administración y explotación de la obra de la conexión física entre las ciudades de Rosario y Victoria. • Resolución Secretaría de Obras Públicas Nº 581/2008, Reglamento de Usuarios de
Corredores Viales, que tiene por objeto regular la circulación, la utilización de los servicios prestados por los concesionarios, y las actuaciones y procedimientos a los que se sujetarán las relaciones entre los concesionarios y los usuarios y con el OCCOVI • Resolución Secretaría de Obras Públicas Nº 582/2008, Reglamento de Explotación de las
concesionarias de los Corredores Viales, que tiene por objeto establecer las normas y principios que regulan el uso, la conservación, el mantenimiento y la explotación de los corredores viales otorgados en concesión por el Poder Ejecutivo Nacional.
• Decreto Nº 543/2010, por el que se ratifican los Contratos de Concesión de Obra Pública correspondientes a los Corredores Viales Nacionales Nros. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8, licitados para Concesiones de Peaje para la construcción, mejoras, reparación, conservación, ampliación, remodelación, mantenimiento, administración y explotación bajo el Régimen de las leyes 17.520 y 23.696. Se delegan en la DNV, como Autoridad de Aplicación de los Contratos de Concesión.
b) Sobre la Contratación, Ejecución y Concesión de Obras Públicas:
Sobre el particular, tal como se adelantó sobre la Dirección Nacional de Vialidad, se recomienda tener en cuenta la Compilación Normativa de Obras Públicas, realizada por la EFS de Venezuela, en el marco de la realización de la Auditoría del FOCEM, aprobado en reunión EFSUR/2014)
No obstante lo expuesto, se detallan las normas aplicables: • Ley 13.064 de Obras Públicas;
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• Decreto Delegado Nº 1.023/01 Régimen de Contrataciones de la Administración Pública Nacional;
• Reglamento de Ejecución de Obras: Resolución OCCOVI Nº 148/2000. Reglamento de Servicios Accesorios: Resolución OCCOVI Nº 10/2001.
• Pliego de Condiciones y Especificaciones Técnicas Particulares; • Contrato particular;
• Adicionalmente, también integra el marco normativo sobre Obra Pública y Concesiones de Obra Pública: Ley 23.696 de Reforma del Estado. Ley 17.520 de Concesiones de Obras Públicas, Decreto Nº 1.105/89, reglamentario de la Ley 23.696;
• Decisión CMC Nº 40/03 de Compras Gubernamentales, aplicable en materia de Contratos de Obra Pública.
El Órgano de Control de las Concesiones Viales (OCCOVI) establece en los Reglamentos de Usuarios y el Reglamento de Explotación de los Corredores Viales (Res. SOP 581 y 582/08), el siguiente Orden de Prelación para la interpretación y alcance de las normas de los Reglamentos: 1) El texto del Contrato celebrado entre Concedente y la Concesionaria, sus Anexos A y B y los documentos que lo integran, 2) Los demás documentos integrantes del llamado a licitación, 3) El Reglamento de Explotación y el Reglamento del Usuario, 4) En todo aquello que no esté contemplado en la documentación antes detallada regirán supletoriamente las Leyes Nº 17.520, Nº 23.696 y Nº 13.064.
Ministerio de Transporte
Tiene a su cargo las distintas líneas ferroviarias que circulan en todo el territorio argentino (Sarmiento, Roca, San Martín, Belgrano, Urquiza), como las líneas de colectivos que circulan en toda el área metropolitana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los aeropuertos y las carreteras del país. Se encarga de diseñar y ejecutar políticas para el desarrollo del transporte
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en el país; además, controla las regulaciones y concesiones en transporte e impone sanciones a quienes las incumplan a través de la Comisión Nacional de la Regulación de Transporte (CNRT).
El Ministerio tiene a su cargo los siguientes organismos:
• Ferrocarriles: Ferrocarriles Argentinos Operadora Ferroviaria, Ferrocarriles Argentinos Cargas y Logística, Ferrocarriles Argentinos Infraestructura Ferroviaria
• Agencia Nacional de Seguridad Vial, creada por Ley Nº 26.363, es un organismo creado para reducir la siniestralidad en la República Argentina, trabaja en conjunto con diferentes organismos involucrados en materia de seguridad vial tales como: la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), Vialidad Nacional, el Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), las diferentes Fuerzas de Seguridad, ONGs, entidades afines y la colaboración de todas las provincias.
• Comisión Nacional de Regulación de Transporte, organismo descentralizado que controla y fiscaliza el transporte terrestre de jurisdicción nacional. Tiene competencia en: El transporte automotor de pasajeros Urbano e Interjurisdiccional de media y larga distancia, los trenes de la Región Metropolitana, los trenes de pasajeros de larga distancia, el transporte automotor y ferroviario de cargas y la Estación Terminal de ómnibus de Retiro, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, • Dirección Nacional de Vialidad,
Otra normativa aplicable:
a) Plan Federal de Infraestructura, Sistema de Infraestructura de Transporte (SIT):
• Decreto Nº 1.377/2001 sobre el Plan Federal de Infraestructura y la creación del Sistema de Infraestructura de Transporte (SIT), que incluye el Sistema Vial Integrado (SISVIAL) y el Sistema Ferroviario Integrado (SIFER), para lo cual se crea un Fideicomiso.
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o Fideicomiso17: Los Decretos Nros. 1299/00, ratificado por Ley Nº 25.414 y 676/2001, establecen un régimen de alcance federal para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, y financiamiento de las obras de infraestructura económica o social que decidan encarar el Poder Ejecutivo Nacional y los Poderes Ejecutivos Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
o Por su parte el Decreto Nº 802/2001, crea una tasa sobre el gasoil para el desarrollo de la infraestructura vial. Los montos recaudados con la tasa sobre el gasoil serían destinados a un fondo vial, a fin de compensar a los concesionarios por la disminución de las tarifas y de financiar diversas obras de mantenimiento de los corredores viales concesionados o no, y otras obras de infraestructura.
o El Decreto Nº 976/01 mantuvo la tasa impositiva sobre el gasoil para desarrollar proyectos de infraestructura y/o para eliminar o reducir las tarifas de peajes, pero con la diferencia que se establece que los montos recaudados deberían ser transferidos a un Fondo Fiduciario administrado por el Banco Nación y que se constituye por este mismo decreto, el Fondo Fiduciario para el Desarrollo de la Infraestructura, que financia el Sistema Integrado de Transporte. Los beneficiarios de este Fondo Fiduciario serían los concesionarios viales; los contratistas, concesionarios y/o encargados de proyecto de obras y servicios de infraestructura ferroviaria. Se estableció que la duración del fideicomiso sería de treinta años, y se detallaba como principales beneficiarios a los concesionarios viales, los contratistas, concesionarios y/o encargados de proyecto de obras y servicios de infraestructura ferroviaria. Se estableció que el 100% de la Tasa sobre el Gasoil, se tenía que invertir en la Red Vial y en la Red Ferroviaria que constituyan el SIT, mientras que el 100% de la recaudación de las tasas viales se destinaría a inversiones en las rutas o corredores afectados por dichas tasas. Asimismo, la afectación de estos recursos, se debía destinar 80% a obras viales y 20% al sistema ferroviario. Además, de los recursos
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destinados a obras viales, el 70% se tenía que distribuir en función de un índice de asignación por provincia mientras que el 30% restante sería aplicado directamente por la autoridad competente. En síntesis, el objetivo original del Fondo Fiduciario destinado a la infraestructura de transporte, apuntaba a privilegiar y dar prioridad a la infraestructura física al asignar el grueso de los recursos fideicomitidos a obras viales. o A partir del Decreto Nº 652/2002 y hasta el presente, los recursos del Fondo
Fiduciario del SIT dejaron de destinarse principalmente al financiamiento de obras de infraestructura para pasar a ser transferencias corrientes en concepto de subsidios a los distintos agentes económicos que operan en el sector del transporte automotor. Se incorporaron nuevos beneficiarios del patrimonio fideicomitido a las empresas transportistas automotoras, incluyendo en el SIT al Sistema Integrado de Transporte Terrestre (SITRANS), sistema conformado por el Sistema Ferroviario Integrado (SIFER), que originariamente formaba parte del SIT, y el Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU). Operando bajo la órbita de la Secretaría de Transporte.
o La Ley Nº 26.028, sustituye al Decreto Nº 802/01 de Tasa al Gasoil, y otorga un formato de fideicomiso para garantizar la intangibilidad del patrimonio y la especificidad del destino de los fondos.
b) Transporte de Carga:
• Ley Nº 24.653 de Transporte Automotor de Cargas y Decreto Nº 1.035/2002, reglamentario: Definición y Conceptos generales. Administración del Sistema. Régimen de Servicios, Principios Generales Políticas del Transporte de Cargas. Registro Único del Transporte Automotor. Régimen Sancionatorio. En materia de tránsito, pesos y dimensiones, es de aplicación lo establecido en la Ley de tránsito N° 24.449, a la que la mayoría de las provincias argentinas ha adherido, con la excepción de Mendoza, aunque en todas ellas rigen los mismos pesos y dimensiones para los vehículos de carga. El
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transporte automotor de cargas se desarrolla en un ambiente plenamente desregulado en materia de entrada y salida de la actividad, fijación de precios, ámbito de operación, etc. La normativa regula cuestiones técnicas relacionadas con la seguridad de los vehículos o de los conductores.
Para el transporte internacional, también desregulado, el requisito para operar es poseer un permiso de carga internacional, trámite que debe ser iniciado en la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) y por la Secretaría de Transporte de la Nación.
Los controles establecidos en la normativa del transporte automotor de cargas hacen referencia a la obligación de inscribirse en el Registro Único del Transporte Automotor (RUTA) a todo aquel que realice transporte y servicio de transporte (como actividad exclusiva o no), además de registrar sus vehículos, quedando así habilitado para operar. Se establecen las diferentes categorías.
Algunas de esas normas y las cargas que son susceptibles de un trato especial:
• Transporte de Cargas Peligrosas, establecido en el Anexo S del Decreto 779/95, reglamentario de la Ley de Tránsito,
• Resolución de la Secretaría de Obras Públicas y Transporte N° 195/97: incorpora normas técnicas al Reglamento General para el Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera;
• Resolución de la Secretaría de Transporte N° 208/99: incorpora al Reglamento General para el Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera, el Régimen de Infracciones y Sanciones al Acuerdo para la Facilitación del Transporte de Mercancías Peligrosas en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), aprobado por Decisión Nº 8/97 del Consejo del Mercado.
• Resolución N° 10/ 2000,“Instrucciones para la fiscalización del transporte por carretera de mercancías peligrosas en el MERCOSUR”, del Grupo Mercado Común del
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MERCUSUR, donde se especifica, entre otras exigencias, la documentación obligatoria, la identificación de los vehículos de transporte, las condiciones del vehículo, equipamientos y cargamento, y el equipamiento de seguridad obligatorio.
Normativa específica sobre transporte de granos y oleaginosas:
• Decreto Nº 34/09: Creación de un sistema de emisión, seguimiento y control de Carta de Porte y Conocimiento de Embarque, en el ámbito de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA),
• Resolución General Nº 2595 (AFIP), Resolución Nº 3253 (ONCCA) y Disposición Nº 6 (ISTA). Sistema de emisión, seguimiento y control de Carta de Porte. Transporte automotor y ferroviario de carga de granos. “CTG”,
o Resolución General Nº 3292712 de la Administración Federal de Impuestos (AFIP). Norma complementaria a la Resolución General Nº 2595 (AFIP), Resolución Nº 3253 (ONCCA) y Disposición Nº 6 (SSTA). Sistema de emisión, seguimiento y control de Carta de Porte. Transporte automotor y ferroviario de carga de granos. “CTG”.
c) Tránsito y Seguridad Vial
• Ley Nº 24.449 de Tránsito y Decreto Nº 779/1995, reglamentario: Principios Básicos. Coordinación Federal. Consejo Federal de Seguridad Vial. Circulación. Reglas Generales. Reglas de Velocidad. Reglas para Vehículos de Transporte. Régimen de Sanciones. Según el Reglamento de Explotación de los Corredores Viales, en cuanto al Régimen Jurídico establece que la circulación de vehículos se regirá por las disposiciones contenidas en esta Ley Nacional de Tránsito y las leyes complementarias y modificatorias.
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d) Normativa Internacional18
• Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT): El transporte internacional de cargas terrestre está regulado por el Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre inscripto como Acuerdo de Alcance Parcial en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), conforme a los mecanismos del Tratado de Montevideo de 1980, suscripto por los gobiernos de los cuatro países del Mercosur, Bolivia y Chile, y refrendado en el país por la Resolución Nº 263/90 de la Subsecretaría. Es la norma básica que regula las operaciones de transporte carretero entre los países de la subregión, se establecen los principios generales para desarrollar un servicio de transporte internacional. Tratado de segunda generación.
• Tratado de Derecho Comercial Internacional de Montevideo de 1889. Tratado de primera generación, con incidencia en la regulación de derecho internacional privado de transporte terrestre entre Argentina, Paraguay, Uruguay y Bolivia.
• Tratado de Derecho Comercial Internacional de Montevideo de 1940. Tratado de primera generación, con incidencia en la regulación de derecho internacional privado de transporte por carretera entre Argentina, Paraguay, Uruguay. Sus normas se vuelven de aplicación obligatoria cuando las relaciones y/o cuestiones tienen conexión con dos o más Estados signatarios. El art. 14 establece que el contrato de transporte de mercaderías que debe ejecutarse en varios Estados, se rige en cuanto a su forma, efectos y naturaleza de las obligaciones, por la ley del lugar de su celebración.
• Por Disposición Nº 6/2002 de la Subsecretaría de Transporte Automotor se puso en vigencia el Protocolo Adicional sobre Infracciones y Sanciones.
• Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Contrato de Transporte Internacional y las Normas sobre Responsabilidad Civil del Porteador Terrestre (C.R.T.). Tratado de segunda generación, reconocido por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay,
18 LURASCHI, N. 2000.
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aunque este último no se cuenta con información acerca si lo tiene internalizado en su orden jurídico nacional.
• Acuerdo de Alcance Parcial sobre Reglamentación Básica Unificada de Tránsito, Tratado de segunda generación, con competencia reconocida en el transporte de carretera de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. No se tiene la certeza que forme parte del derecho positivo nacional de todos los países signatarios. El objeto es favorecer la seguridad de la circulación internacional por carretera.
• Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Transporte de Mercancías Peligrosas. Tratado de segunda generación con competencia reconocida en el transporte de carretera de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay.
• Acuerdo Tripartito Nº 1, suscripto por Argentina, Brasil y Uruguay, al amparo del Protocolo Nº 14 sobre Transporte Terrestre del Programa de Integración y Cooperación Económica entre los tres países, con el objeto de implantar todas las medidas tendientes a lograr un transporte terrestre trilateral eficiente, que simplifique las operaciones.
Otras autoridades que intervienen en el control de los Corredores viales: