Tal y como se ha mencionado arriba, los ingresos en las concesiones son el elemento de mayor peso en los flujos de caja y el que generalmente se encuentra sometido a una mayor volatilidad. Ello ha llevado a que, en algunos casos, se hayan producido situaciones en las que los ingresos han sido mucho mayores a los previstos inicialmente, sin que dicho incremento pueda ser atribuido al concesionario. Por otra parte, en otros casos, ingresos inferiores a los previstos han llevado a renegociaciones entre la administración y el concesionario que quizá no han sido del todo eficientes.
Debido a ello, muchas administraciones se han planteado la necesidad de instrumentar mecanismos para disminuir el riesgo de tráfico en concesiones de infraestructura, entre los que por su interés merecen destacarse los siguientes:
La licitación basada en los ingresos acumulados como el mínimo VPI, que ha sido ya analizada.
La garantía de ingreso mínimo.
El establecimiento contractual de cláusulas de reequilibrio económico financiero. El sistema de bandas de remuneración, que se utiliza frecuentemente en el sistema de peaje sombra.
La aplicación de sistemas tarifarios flexibles. Garantía de ingreso mínimo
El tráfico depende de una amplia gama de factores sobre la que el concesionario no tiene un control perfecto, como es el caso de subidas inesperadas en el precio de los carburantes, variaciones en el crecimiento económico esperado, implantación o mejora de medios de transporte alternativos, que supongan una seria competencia a la carretera, cambios en el valor del tiempo de los usuarios, entre otros.
A fin de evitar que dicho riesgo se transmita directamente a los prestamistas que son tremendamente adversos al riesgo, algunas administraciones han creado un sistema para compartir el riesgo de tráfico con el concesionario, lo que garantiza un ingreso mínimo. De manera que, por una parte, los prestamistas perciban una gran seguridad a la hora de otorgar sus préstamos y, por otra, se amortigüe el riesgo de demanda que recae sobre el concesionario.
La filosofía que explica el establecimiento de una garantía de ingreso mínimo radica en evitar trasladar el riesgo de tráfico a los prestamistas, se reduce por tanto el costo de la financiación, pero se deja que los accionistas asuman el riesgo de tráfico. Para ello
se establece, a fin de compartir riesgos entre la administración y el concesionario, un sistema de bandas (cap y floor) respecto a la curva de ingresos prevista. Así, la administración garantiza los ingresos que no se cubran por debajo del floor establecido, mientras que, en caso de que el tráfico sea superior al esperado, se establece una banda a partir de la cual los beneficios son compartidos con la administración.
Es importante que la curva de ingresos prevista sea la misma para todos los licitadores y, por ende, sea definida por la administración al basarse en un estudio de demanda lo más ajustado posible. Esto no quiere decir que los licitadores no puedan estimar, como es lógico, la demanda que consideren más oportuna, sino simplemente que, a efectos del cálculo del ingreso mínimo garantizado, deberán tener en cuenta la demanda dada por la administración. De no ser así, los licitadores se verían incentivados a declarar un tráfico futuro lo más alto posible, a fin de tener garantizada una mayor cantidad de ingresos. A modo de ejemplo, el modelo concesional de carreteras en Chile incorpora la garantía de ingreso mínimo, cuya finalidad es amortiguar el riesgo de tráfico en los años en que, por diversos motivos, la demanda sea inferior a la esperada. Como contrapartida a la garantía de ingreso mínimo, las bases de licitación establecen un mecanismo de reparto de beneficios en caso de que el tráfico sea superior al previsto y, por tanto, la rentabilidad de la sociedad concesionaria sea superior a la esperada. Este mecanismo se empieza a activar en el momento en que la sociedad concesionaria alcanza una rentabilidad previamente determinada, o bien cuando los ingresos sobrepasan un cierto umbral.
El mecanismo de ingresos mínimos garantizados resulta muy útil para abaratar el costo de la financiación y, además, genera una estructura de reparto de las potenciales pérdidas y ganancias derivadas del riesgo de tráfico entre el concesionario y la administración. El único problema que puede surgir a este respecto es que la administración se vea sometida en un futuro a pesadas cargas, en caso de que haya una coyuntura económica desfavorable que pueda lastrar el presupuesto público. La aplicación de bandas de ingreso mínimo en Chile, combinadas con umbrales máximos de reparto de beneficios, ha dado lugar a muy buenos resultados como se describirá posteriormente.
Reequilibrio económico financiero
El reequilibrio económico financiero es un concepto que se fundamenta en que, en determinadas circunstancias establecidas legalmente o contractualmente, se pueden modificar los términos del contrato de concesión a fin de mantener la situación de partida de dicho contrato. Este principio se basa en la premisa de que pueden darse determinadas circunstancias, tanto para bien como para mal, que el concesionario no pueda controlar y que afecten sustancialmente a la viabilidad de la concesión. Ante estas circunstancias, parecería injusto transferir el riesgo al concesionario, ya que éste tiene poco que ver en que dicha circunstancia haya acaecido finalmente.
Por ejemplo, en muchas legislaciones se considera que circunstancias de fuerza mayor, eventos imprevisibles, o bien las actuaciones de la administración no previstas originalmente, deben dar lugar al reequilibrio económico financiero del contrato. Debido a que el tráfico es en cierta medida poco controlable por el concesionario,
a veces se introducen cláusulas que prevén el reequilibrio económico financiero en contratos cuando las desviaciones de tráfico superan ciertos umbrales tanto por arriba como por abajo.
Éste es el caso de España, donde la elaboración de la nueva Ley de Concesiones trajo consigo un fuerte debate respecto a la necesidad de instrumentar un mecanismo para amortiguar el riesgo de tráfico y evitar los efectos perversos que la volatilidad de dicha variable había producido en experiencias anteriores. Por una parte, se era consciente de la imperiosa necesidad de evitar los efectos perversos de transferir todo el riesgo de tráfico al concesionario. Por otra, se quería evitar a toda costa que las garantías que se pudieran otorgar por la administración fueran imputadas al déficit público.
A raíz de ello, se introdujo una cláusula de revisión del equilibrio económico del contrato que establece la posibilidad de revisar las condiciones del contrato en algunos supuestos específicos tasados por la ley. Dentro de estos supuestos, se estableció la posibilidad de revisión del equilibrio económico financiero en caso de que los rendimientos de la demanda superaran los niveles máximo y mínimo fijados.
Ya que la ley establece que el equilibrio económico financiero debe restablecerse en beneficio de la parte que corresponda (administración o concesionario), el mecanismo anterior se traduce en que, para cada concesión, se establece un límite superior e inferior – que puede fijarse en términos de tráfico, de ingresos, entre otros– por encima o por debajo del cual se activa una cláusula de restablecimiento del equilibrio económico financiero, a través de una variación de la tarifa media o máxima, o de una variación del plazo de concesión en favor de la parte a la que corresponda.
El sistema anterior presenta la ventaja de que permite limitar el riesgo de demanda en la concesión sin comprometer recursos públicos y sin afectar al déficit público. Por el contrario, frente al mecanismo de ingreso mínimo garantizado, descrito con anterioridad, presenta el problema de no permite al concesionario disponer de un mínimo de recursos cada año, lo que sin duda es de vital importancia para los acreedores, pues éstos valoran mucho más la solvencia del proyecto año a año que la solvencia del mismo a lo largo de su vida útil.
Sistema de bandas de remuneración
Algunos países del mundo han puesto en marcha el mecanismo de peaje sombra. Este mecanismo consiste en sacar a concesión una obra pública cuyo peaje es pagado por la administración, en vez de ser pagado por el usuario. La administración actúa subvencionando la totalidad del pago, que debería hacer el usuario por utilizar la infraestructura.
En los proyectos en los que se ha utilizado el peaje sombra y, por tanto, la administración se obliga a un compromiso de pago a lo largo de la concesión, se han adoptado mecanismos para limitar la cantidad por pagar al concesionario y para evitar tener que asumir compromisos presupuestarios futuros mayores de los esperados. Para ello, se instrumentó un sistema de bandas de tráfico que hace que, para un determinado año, los niveles de tráfico a partir de un cierto nivel signifiquen una tarifa inferior.
A través de este mecanismo se cobra una tarifa distinta en función del nivel de tráfico que la concesión alcanza cada año. La banda inferior es la que tiene una tarifa más elevada, siendo, respectivamente, las tarifas de bandas superiores más pequeñas. Por consiguiente, si el tráfico en un año es pequeño, el concesionario cobrará por todo su tráfico la tarifa de la banda inferior, que es la tarifa mayor. Si el tráfico es alto cobrará esa parte más la correspondiente a las bandas superiores (con tarifas inferiores). Todo ello llevará a que la curva que da el perfil de ingresos en función del tráfico sea, como se muestra en el Gráfico 6.4, mucho más amortiguada que en el caso de que la tarifa sea única.