LOS MEDIOS JURÍDICOS Y ADMINISTRATIVOS DE DEFENSA DEL MUNICIPIO.

El diseño original de nuestro sistema Federal y la particular forma en la que hemos adaptado este tipo de Estado a nuestra realidad, ha dado como resultado la acumulación desproporcionada de facultades en el gobierno federal en detrimento de las facultades de las entidades y de los municipios. No solo el Presidente de la Republica, sino también la Suprema Corte y el Congreso Federal, se han visto favorecidos con atribuciones que les dan un cierto poder de sometimiento con respecto a los otros órdenes de gobierno. Ello ha limitado el potencial de la administración pública municipal en la conformación de políticas públicas y en la toma de sus decisiones locales más importantes.

La posición del municipio respecto a los otros órdenes de gobierno puede generar el establecimiento de nexos de dependencia o sometimiento como estrategia para poder hacerse de recursos; pero también pueden generar problemas y cierta resistencia por el hecho de pertenecer a distintos partidos políticos. Así, los conflictos pueden presentarse dada la multiplicidad de situaciones que se presentan con motivo de las RIG y de la peculiar forma en que hacemos política; esto significa que el reparto de poder, recursos y facultades, entre diversos órganos no solo es una cuestión de legalidad o constitucionalidad, sino que también es influida por otras peculiaridades como por ejemplo la forma en que se manejan los funcionarios involucrados mismos que cuentan con distintas facultades, responsabilidades, estructuras e ideologías.

Por ello analizar a las RIG desde la perspectiva del denominado “Estado de Derecho”, no parece tarea sencilla dado que, como lo refiere Miguel Covián, “…cuando existe plena coincidencia entre la descripción constitucional de la organización del Estado y la actuación de los poderes constituidos, nos hallaremos en cada caso en un estado de constitucionalidad. Sin embargo, toda vez que el ejercicio real del poder no se agota necesariamente en la estructura del marco normativo, esto es, en virtud de los procesos de realización del poder político son dinámicos y mucho más complejos de lo que una definición constitucional estática puede sugerir, es indispensable analizar el problema de la constitucionalidad a la luz de la praxis del poder y no solo de la delimitación formal de competencias jurídicas.”86

Esta afirmación es ilustrativa ya que para entender las RIG no solo es suficiente hacer un ejercicio de revisión de los textos legales, sino que, además debe hacerse un examen de la correspondencia con el origen, las formas, mecanismos, limites e inclusive las finalidades del poder político tal cual se manifiestan en la realidad. Ya que el poder y el Derecho están en una constante lucha, los actos del gobierno pueden ser contrarios a la Constitución y las demás normas aplicables y en esta virtud deben ser sujetos a su control a través de los mecanismos jurídicos con que cuentan los municipios para defender su autonomía.

Así pues, “La defensa del municipio puede concebirse como la definición pública formal de las garantías políticas, administrativas y jurídicas que tienen en su favor los municipios, y su uso asequible y eficiente, con base en los preceptos y ordenamientos que la Constitución y la legislación han dispuesto, además de las que se definan por la interpretación al mismo marco jurídico y las resultantes del ejercicio de su gobierno en el entorno de su propio ámbito político y social y en sus relaciones con otras instancias del Estado (órganos y entidades de la federación, entidades federativas y otros municipios).”87

86 _{Covián Andrade, Miguel, El Control de la Constitucionalidad en el Derecho Comparado, México, Centro de}

La defensa que aquí analizamos, puede ser abordada desde múltiples enfoques como el político, el jurídico y el administrativo; y en términos generales se pueden identificar las siguientes garantías institucionales de naturaleza fundamental para los municipios:

a) Su reconocimiento constitucional como instancia política con gobierno autónomo.

b) El ejercicio democrático en los procesos de elección de sus gobernantes municipales.

c) Conferirle capacidades para impugnar actos de otros poderes del Estado que afecten su ámbito de definición constitucional y su posición en el esquema organizativo del Estado.

d) La capacidad de autogobierno, que se interpreta, como una autodeterminación de su régimen interno dentro de los cauces legales de su entorno político y jurídico y de aquel que se provea para el cumplimiento de sus fines.

e) El reconocimiento, el refuerzo de las facultades y atribuciones de sus órganos y titulares del gobierno.

f) El reconocimiento pleno de sus capacidades jurídicas: personalidad, patrimonio, esfera de competencia, exclusividad de potestades, facultades legislativas o reglamentarias en su caso.

g) La posibilidad de asociarse potestativamente con otras instancias gubernamentales en materias lícitas y favorables para promover su desarrollo y la procuración de sus fines.

h) El marco de referencia general para garantizar el llamado statu quo organizativo. i) Las garantías para ejercer las funciones de planeación autónoma de sus

espacios urbanos.

j) El establecimiento de las bases para la creación, fusión, desagregación e incorporación de municipalidades a partir de las existentes, que se fundan primordialmente en la manifestación del deseo de las comunidades para constituirse o adherirse en otra municipalidad.

k) Las garantías económicas y hacendarias para su sostenimiento y aquellas en las que otros poderes deban coadyuvar de manera solidaria y cooperativa.

l) Las garantías de consulta y mediación con y para las autoridades municipales en programas de gobierno de otros poderes orientados o destinados hacia el ámbito municipal.

m) Las garantías de contar con representación directa en las legislaturas locales. 88

Así, puede afirmarse que el municipio desde el enfoque jurídico se determina por su naturaleza descentralizada, su carácter administrativo y su provisión de personalidad jurídica objeto de regulación legal. Desde el enfoque de la ciencia política, se parte de la premisa de considerar al municipio como una representación de un verdadero poder político dentro del Estado, no solo un simple órgano administrativo. Y desde el enfoque administrativo se le identifica con los procesos de formación de políticas y programas gubernamentales dictados desde los aparatos federal y estatal, así como la valoración del grado o medida en que las autoridades municipales participan en su orientación, decisión y enunciado definitivos.

En esta virtud, y dejando a un lado la defensa de índole política con que podría contar un municipio para la solución de sus diferencias y que podría resultar muy interesante desde la perspectiva del juego político y las técnicas, teorías y estrategias para la toma de decisiones, confrontaciones, negociación, adaptación o generación de compromisos y alianzas, nos referiremos a dos enfoques en particular: el administrativo y el jurisdiccional.

Finalmente puede resultarnos ilustrativo lo afirmado por J. Peter Meekinson, quien establece que los problemas más frecuentes que se presentan en los sistemas federales (haciendo referencia específica al sistema canadiense) tienen que ver con los siguientes puntos: “1. Conflictos sobre jurisdicción constitucional; 2. Conflictos sobre participación en los ingresos fiscales o la cuestión del desequilibrio fiscal vertical; 3. Conflictos originados por el desequilibrio fiscal horizontal; 4. Conflictos sobre el ejercicio del poder federal de ejecutar gastos; 5. Conflictos sobre políticas de desarrollo regional; 6. Conflictos sobre el control de los recursos naturales; 7. Conflictos originados por diferencias culturales, lingüísticas o religiosas; 8. Conflictos entre partidos políticos de ideologías antagónicas; 9. Choque de personalidades; y 10. La falta de consultas intergubernamentales y la consecuente acción unilateral por parte de cualquier orden de gobierno.”89 _{Esta precisión es importante pues enseguida analizaremos el caso}

mexicano.