Modelo de agrupación parcial de competencias

Este resultaba ser el modelo vigente en la Administración Central del Estado, hasta la aparición de un Ministerio de Medio Ambiente propio, y de hecho aún es hoy el vigente en la organización administrativa propia de la CAV. En esta ocasión las competencias ambienta- les se concentran parcialmente en un departamento con otras competencias conexas, pero sólo conectadas de forma indirecta con el fenómeno ambiental.

Lógicamente, este modelo produce un efecto no deseado, al dividir casi siempre las competencias aludidas, con los efectos negativos que ello comporta para la correcta protec- ción ambiental. Durante el presente epígrafe se llevará a cabo un profuso estudio del mode- lo, al ser éste el vigente actualmente en la CAV, siempre teniendo en cuenta que la pretensión de la investigación no es sino la superación de tal modelo, por otro que aporte soluciones más respetuosas con los principios de protección ambiental enunciados en el capítulo tercero de este estudio.

La agrupación parcial de competencias, largamente practicada en todas nuestras Administraciones Públicas, conlleva necesariamente que prácticamente todos y cada uno de los distintos departamentos administrativos ostenten alguna o determinadas competen- cias sobre el medio ambiente. A ello se añade el contrapeso aportado por un departamento general de medio ambiente insertado en algún otro de tipo más genérico, que de algún modo ha de tutelar o fiscalizar las diversas competencias ambientales diseminadas en los restantes departamentos.

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Sin duda este no fue el modelo diseñado por la Constitución española y los Estatutos, pues nuestro bloque de constitucionalidad contiene, tal y como se ha observado páginas atrás, un reparto competencial sustantivo sobre la competencia genérica englobada en el medio ambiente. Esto se ha visto coartado por la sistemática partición de competencias ambientales en sede administrativa con la expresa ratificación del Tribunal Constitucional en sus sentencias. La conclusión no puede ser más nefasta, por cuanto parece entonces como si no existiera competencia alguna sobre el medio ambiente susceptible de ostentar sustan- tividad propia y originaria, al insertarse las mismas en algún otro sector administrativo indi- rectamente relacionado con la tutela ambiental.

En mi opinión, esto no era lo pretendido por el juego de los arts.45, 149.1.23ª y 148.1.13ª CE. Todos conocemos la dureza con la que se expresa el primero de estos pre- ceptos, tanto para imponer su mandato a las Administraciones, como para hacerlo hacia los particulares, obligando al tiempo a todos ellos a la reparación objetiva de los daños ocasio- nados al medio ambiente39_{. El mandato aludido demanda sin duda una concepción distinta} e independiente de la protección ambiental, que ya se está empezando a aplicar por los tri- bunales frente a demandas individuales, pero que aún no ha imbuido a la Administración in totum de las consideraciones organizativas que aquí vengo defendiendo.

Por otro lado, y a modo de solución alternativa, el legislador ha pretendido solventar el problema mediante la introducción de fórmulas nuevas de control, evaluación y fiscalización de las actividades con incidencia ambiental. Tal es el caso de la Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo análisis reciente por el Tribunal Constitucional ha sido objeto de examen en este trabajo. Con su introducción se pretenden paliar las carencias derivadas de la agrupa- ción parcial, de forma que un órgano administrativo se encargue de decidir la pertinencia ambiental o no de determinados proyectos pendientes de ejecución. Tristemente, el proble- ma se ha perpetuado en nuestra vida jurídica administrativa, pues la Evaluación de Impacto corre, tanto en la administración Central como en las CC.AA, esencialmente a cargo de un órgano administrativo carente de independencia alguna, sometido jerárquicamente a las ins- trucciones de su superior, que curiosamente es aquél encargado de decidir o autorizar la ejecución global del proyecto sometido a Evaluación.

Por si esto fuera poco, la normativa sobre Evaluación de Impacto Ambiental nos enfren- ta diariamente con el debate abierto sobre el posible recurso individual y separado contra la Declaración de Impacto, o si la misma ha de recurrirse necesariamente de forma conjunta con la autorización final y sustantiva sobre el conjunto del proyecto. Esta última solución es la practicada hasta la fecha por la Administración y los Tribunales, ignorando casi siempre la sustantividad propia del medio ambiente al habilitar la legitimación para recurrir la Declaración sólo al final del procedimiento global, cuando resulta evidente que tales tesis configuran la citada Declaración como un mero acto de trámite, carente pues de virtualidad alguna si se hace esperar su posible recurso y tutela hasta el final del procedimiento.

Sería pues conveniente diferenciar entre ambos actos, cuyos fines son distintos (la Declaración decide la conveniencia ambiental o no del proyecto, mientras que la autoriza- ción final aprueba o no la ejecución global del mismo), para separar claramente la posibili- dad de sus respectivos recursos tanto en conjunto como separadamente, garantizando en suma la tutela judicial de la Declaración de Impacto como fiscalizadora del impacto ambien- tal de cada proyecto.

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La cuestión se agrava más si cabe en el caso español, debido a la descentralización polí- tica sustentada por nuestra Constitución, que con calculada ambigüedad ha configurado un sistema de reparto competencial complejo, que en ocasiones ni las propias Administraciones han sabido interpretar. Buen ejemplo de todo lo anterior se nos ha ofrecido con los aconteci- mientos subsiguientes al desastre de Doñana, donde las Administraciones y departamentos implicados han demostrado una desidia cercana en ocasiones a la negligencia.

Al margen por supuesto de la magnitud del desastre ecológico acaecido, cuya valoración económica resulta en principio la materia de mayor dificultad técnica, durante el desarrollo de este trabajo hemos podido comprobar claramente como la relación entre el Estado y las CC.AA es especialmente virulenta en el reparto de sus respectivas competencias ambientales. Los repertorios constitucionales se encuentran absolutamente poblados de Sentencias que resuelven disputas competenciales entre ambas Administraciones, cuando cualquiera que sea la titular legítima de la competencia, ésta se ve sistemáticamente atacada por su homónima contraparte, que pretende arrogarse para sí la competencia que a veces no le corresponde, y en otras ocasiones es jurídicamente suya. Curiosamente, cuando se trata de la asunción de responsabilidades, Doñana nos ha enseñado que la competencia no es de nadie: esa ansiada y litigada competencia en docenas de ocasiones ante el TC, de pronto se ha esfumado y ya no corresponde a institución o Administración alguna. Ironías a parte, y entrando pues en el terre- no puramente jurídico-constitucional, en mi opinión la Junta de Andalucía es competente en lo concerniente a la autorización de la balsa como depósito de residuos mineros (art.15.1.5ª EAAN y art.149.1.25ª CE); mientras que en el tema hidráulico, respecto a hipotéticos vertidos o derrames al dominio público hidráulico, la competencia autorizatoria residía lógicamente en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente. Nos encontramos pues, ante una inmejorable ocasión para activar los mecanismos constitucio- nales de coordinación, para depurar y dirimir las responsabilidades políticas y jurídicas (admi- nistrativas, civiles y penales), derivadas del desastre acaecido.

Vistas pues las disfunciones existentes en este primer modelo, me adentraré a continua- ción en el modelo departamental puro, como superación inmediata del que acabo de analizar.