Como se propuso en el marco teórico, el análisis de la presente investigación se realizó a partir del modelo de análisis institucional propuesto por Elinor Ostrom, integrándole el modelo de toma de decisiones de “Cesto de Basura” de Cohen, March y Olsen. El objetivo del presente capítulo es describir el proceso de toma de decisiones políticas al interior del AMVA con el fin de observar el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales.
Dentro de la tipología propuesta por Robert Yin como se describió en la introducción, este estudio de caso es de tipo “2”, en el cual un gran conjunto de unidades de análisis es insertado dentro de una gran unidad de análisis. En este caso, las unidades insertadas en esta gran unidad son los gobiernos locales que conforman el AMVA. Los gobiernos locales que componen el AMVA son: Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, La Estrella, Envigado, Itagüí, Girardota, Medellín y Sabaneta. Cada uno de ellos responde a sus funciones como entidad territorial pero responde de igual manera con los lineamientos plantados por el Plan de Desarrollo Metropolitano, en este caso, del periodo 2004 – 2008.
Los problemas que son tratados a nivel metropolitano cumplen con el requisito designado por la Ley 128 de 1994 en el artículo sexto: los problemas “se determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio del la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de conurbación” (Colombia, 1994, artículo 6). De esta manera, los principales hechos aquí estudiados responden a esta característica, excluyendo a los demás problemas de índole territorial.
La recolección de los datos se hizo a partir del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano y su respectivo informe de balance para el periodo respectivo. El
propósito de esta metodología es describir el proceso de toma de decisiones para observar el fortalecimiento o no de los gobiernos locales que integran el AMVA. Las decisiones que provienen del AMVA son políticas en la medida que buscan conciliar las diferencias en el desarrollo metropolitano en el espacio de las políticas públicas.
En este sentido, la forma como se vinculó la información al estudio es a través del modelo presentado anteriormente (ver gráfica 1). Se tiene en cuenta las siguientes precisiones: (1) Las variables que se tuvieron en cuenta de la categoría “situación” son los participantes y los resultados. (2) Las variables que se estudió la selección de los cursos de acción (para esta última se trabajó el modelo del “Cesto de Basura”). (3) De los factores que afectan la Arena de Acción se utilizaron las reglas y los estados del mundo.
De acuerdo a lo presentado en el enfoque, el actor puede ser un individuo o un grupo de individuos que trabajan en conjunto. En este caso, es un grupo que trabajan en conjunto como entidad administrativa local conocida como AMVA. Aunque está compuesta por gobiernos independientes organizados en torno a esta núcleo metropolitano, las acciones que realizó el AMVA involucran al menos dos de estos gobiernos locales lo que significa que se entendió al AMVA como un ente monolítico. Sin embargo, sigue funcionando bajo la definición de organización dada en el enfoque. Es decir, sus preferencias pueden ser inconsistentes y mal definidas y puede que los procesos al interior no sean entendidos por todos los que allí participan.
Aquí las decisiones son, entonces, el resultado e interpretación de cuatro corrientes: problemas, soluciones, opciones de alternativas, y los participantes. Estas corrientes se canalizan en las líneas estratégicas, los proyectos y los programas que se presentan en el plan integral de desarrollo metropolitano entre 2004 y 2008, y estas tienen como resultado el plan metrópoli 2008 – 2020. Estas
acciones tienen como resultados las políticas públicas y los proyectos que se deriven de ella a partir del nuevo plan metrópoli.
Siguiendo el orden del modelo, se empezó por delimitar la Arena de Acción a partir de las categorías que la componen: actor y situación. Al interior de la categoría de la situación aparecen las siguientes variables: participantes y resultados.
• Participantes en esta Arena de Acción son los gobiernos locales que hacen parte del AMVA y, derivado de ello, las organizaciones que se derivan de ellas para ejecutar las decisiones tomadas.
• El AMVA y los gobiernos locales son los agentes encargados de tomar las decisiones.
• Los resultados fueron abordados más adelante, una vez se termine la descripción de la Arena de Acción.
Por el otro lado, en la categoría de actor se tuvo en cuenta la selección de los cursos de acción. En este punto, se utilizó el modelo de “Cesto de Basura” para explicar la selección de curso de acción. Como se mencionó en el marco teórico, este modelo funciona a partir de cuatro variables, es el conjunto de alternativas, el grupo de problemas, la circulación de las soluciones y la energía de los participantes. En primer lugar, el conjunto de problemas se identificaron a partir de los frentes de acción del AMVA. Estos son (AMVA, 2007, p. 6):
• Consolidación de los elementos estratégicos para el desarrollo metropolitano.
• Fortalecimiento corporativo para responder a sus responsabilidades y mejorar su capacidad de gestión.
• Proyección de la Entidad en los ámbitos local, regional, nacional e internacional.
Como se puede ver, los frentes están en procura de un fortalecimiento y de proyectar la institucionalidad del AMVA como entidad corporativa y metropolitana por medio de sus acciones. En este sentido, siguiendo lo enunciado por Jolly (2001), es una instancia local construida que busca conciliar una lógica sectorial con una lógica territorial para darle solución a los problemas que estos frentes ponen en evidencia.
El modelo de toma de decisiones, requiere que las soluciones estén contempladas antes que aparezcan los problemas. De ahí que exista una planeación por medio de líneas estratégicas para que orienten los proyectos de tipo metropolitano y corporativo en este caso. Las líneas estratégicas son las siguientes (AMVA, 2007, p. 13):
• Ordenamiento espacial y accesibilidad. • Entorno regional sostenible.
• Desarrollo sociocultural y calidad ambiental. • Sinergia.
• Gobierno Metropolitano.
Estas constituyen el conjunto de alternativas orientado a atender la demanda de los problemas anteriormente mencionados. En este conjunto de alternativas se establecen los diferentes proyectos a seguir, y en éstos últimos se encuentran los programas y acciones concretas que se realizarán. Dado la gran cantidad de ellos, se redujeron a mencionar algunos de los proyectos principalmente aquellos que permiten entender el fortalecimiento de los gobiernos locales. Si bien, los proyectos estratégicos de las cuatro líneas son importantes dentro de la gestión del AMVA (para ver la totalidad de los proyectos ver anexo 3), se centró la atención a los proyectos derivados de la línea de Sinergia en lo proyectos para la optimización de la gestión pública y para la gestión de información metropolitana.
Aunado al conjunto de alternativas, se encuentra la circulación de soluciones. Así pues, para el logro de estas “es fundamental la construcción de sinergias o alianzas con otras entidades, organismos y gobiernos locales, regionales, nacionales e internacionales, entendiendo por sinergia el acuerdo de voluntades para potenciar el desarrollo regional” (AMVA, 2007, p. 102). Del conjunto de alternativas provenientes de esta línea se destacan dos: (1) sinergias para la optimización de la gestión pública y (2) para la gestión de información metropolitana.
Al interior de la primera sinergia se destacó los proyectos realizados por la comisión tripartita. Ésta identificó problemas de competitividad, de planificación regional y ordenamiento territorial, de internacionalización, y de sistemas de información y conocimiento. Cada uno de estos problemas se vinculó con una serie de actividades para encontrar su solución. Por ejemplo, en materia de ordenamiento territorial se instauró el Proyecto de Lineamientos de Ordenamiento Territorial. Esto tuvo implicaciones en la gestión de los Planes de Ordenamiento Territorial y Planteamiento Básicos de Ordenamiento Territorial de los municipios del Valle de Aburrá.
En la segunda de las sinergias presentadas, aquella para la gestión de información metropolitana en la cual se buscaba brindar “a las administraciones de los municipios y al Área Metropolitana las herramientas tecnológicas y de planeación necesarias para realizar una gestión administrativa más oportuna y eficiente” (AMVA, 2007, p. 121). Su acción se basó principalmente en el apoyo a los municipios que conforman el AMVA para que éstos implementaran el sistema de información.
Las acciones y resultados del modelo han sido mencionados a partir de lo que se presentó como selección de cursos de acción. De esta forma que da ilustrada el alcance y el funcionamiento de la Arena de Acción. Falta mencionar, sin embargo,
que se tienen una serie de factores que influyen el actuar de la Arena de Acción, a saber: las reglas, el estado del mundo y la comunidad. Los estados del mundo y la comunidad no se trataron durante la investigación debido a que este análisis se centró el papel que juegan las instituciones en la organización (AMVA) dentro del proceso de toma de decisiones para fortalecer los gobiernos locales. Se asume que por ser estos elegidos popularmente, las preferencias de la comunidad queda revelada y los gobiernos locales son representantes de las mismas ante el AMVA. En este sentido, como se mencionó anteriormente, las reglas de juego son instituciones y estas son formales e informales. La presente investigación se centró en aquellas instituciones formales que vinculaban al AMVA dentro del objetivo de la misma. Estas son: la Ley 128 de 1994, que sus alcances y limitaciones se mencionaron en el capítulo anterior, y el Plan de Desarrollo Metropolitano que fue objeto de estudio durante este capítulo. Estos factores son externos a la Arena de Acción pero son factores de la vida política que es resultado del contexto y las instituciones presentes en el quehacer del AMVA. Los cursos de acción adoptados por el AMVA para este periodo son producto un análisis estratégico en los tres frentes descritos anteriormente. Estos siguen este mapa de procesos:
Gráfico 2: Mapa de Procesos de AMVA:
Tomado de AMVA, 2008, recurso electrónico en:
Gráfico 3: Modelo de Análisis Institucional (Caso AMVA) Factores externos Reglas: Ley 128 de 1994
Estados del Mundo:
Consolidación de elementos estratégicos para desarrollo metropolitano
Comunidad:
AMVA
Población de los municipios
Arena de Acción Situación: Participantes: Gobiernos Locales
Organizaciones que ejecuten las decisiones Junta Metropolitana del AMVA
Resultados: Plan de Integral de Desarrollo Metropolitano (2004 - 2008)
Planes de Desarrollo de Municipios
Actores:
Selección de cursos de acción: Línea Estratégica 4 (Sinergia)
Acciones
Sinergia para la optimización de la gestión pública:
Proyecto de Lineamientos de Ordenamiento Territorial
Sinergia para la gestión de información metropolitana:
Sistemas de información metropolitana para la toma de decisiones
Resultados
Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial
De ahí que los resultados encontrados durante la investigación presenten el siguiente balance:
• El AMVA como entidad administrativa ejerce sus funciones de planeación territorial e institucional y de contribuir al fortalecimiento de los entes territoriales locales en la medida que ha tenido en cuenta este problema y ha tomado acción al respecto.
• Los diferentes gobiernos locales han procurado adaptar su acción a los lineamientos del AMVA para atender las demandas de los hechos metropolitanos (que son a juicio de la Junta Metropolitana aquellos que afecten simultáneamente a dos o más municipios del AMVA).
• Las acciones adoptadas por el AMVA durante el periodo tratado (2004 – 2008) han resuelto la problemática presentada por Jolly (2001) como un espacio donde concilian la lógica sectorial con la lógica territorial, y su efecto se produjo en el Plan Metrópoli 2008 – 2020.
• Las decisiones son políticas en la medida que responden a hechos metropolitanos conciliando las lógicas territoriales y las lógicas sectoriales. A partir de esto buscan responder a su misión de desarrollo social e integral del AMVA.