El modelo tradicional de Gestión Pública

El modelo de gestión asociada, como forma de co-gestión entre Estado y Sociedad Civil, se presenta como una superación y en algunos aspectos como una ruptura con otros modelos de gestión que podrían denominarse tradicionales. Por lo tanto, antes de presentar los principales elementos que constituyen a la nueva modalidad de gestión, es necesario describir el contexto de surgimiento y los principales rasgos que poseen los modelos de gestión tradicionales.

Para esto se efectuará un breve recorrido sobre las principales características que las instituciones del denominado Estado de Bienestar han tenido en las democracias capitalistas industrializadas, enfatizando luego las particularidades que han adoptado en la República Argentina.

El Estado de Bienestar

Los problemas sintetizados en la noción de “cuestión social” se vieron potenciados por la crisis de fines de la década del veinte, cuando la desocupación a gran escala, la caída de los

41 _{Bombarolo, F y Pérez Coscio, L, 1997. “Cambios y fortalecimiento de las Ong´s en América} Latina: El caso Argentino.” Buenos Aires, Ediciones FICON, pág. núm. 28.

precios y la recesión económica cuestionaron seriamente el núcleo de las líneas políticas hasta entonces vigentes. En vez del mundo estacionario y de movimientos continuos que inspiraba al mundo neoclásico y a la visión extrema del liberalismo de mercado, la incertidumbre, el riesgo y la inestabilidad se adueñaron de la vida económica. La estabilidad del ciclo económico y del empleo se ubicó como prioridad en la reformulación del sistema de políticas públicas.

Así, la expansión de los derechos sociales ocurre paralelamente a la difusión del pensamiento Keynesiano/ Kaleckiano, que visualizaba en el manejo de la demanda efectiva un instrumento eficaz para lograr esos objetivos. En aquel tiempo, la idea de estabilización no refería a los equilibrios macroeconómicos, sino al mantenimiento de un proceso sostenido de acumulación del capital. En el área del derecho social la estabilidad en el puesto de trabajo, en la remuneración, en el acceso a servicios básicos, eran aspectos fundamentales. Como afirma Lo Vuolo, ¨(...) las contingencias sociales no eran consideradas como una eventualidad sino como una certeza de la sociedad organizada en base a la división del trabajo mercantilizado (...)¨42 Las instituciones del Estado de Bienestar se construyeron sustentadas sobre un determinado desarrollo de las fuerzas productivas y en un contexto político donde las relaciones de poder ponían en riesgo la integridad del sistema social vigente. La variante del Estado de Bienestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre democracia y capitalismo, sin suprimir las bases fundamentales de ambos principios de organización.

Es importante resaltar que no existe un único Estado de Bienestar que trascienda todo tiempo y espacio, como así tampoco una única manera de expresar sus contradicciones. Entonces, la cuestión social se modifica junto con la sociedad, en la erosión de las fuerzas productivas y en las relaciones de poder y autonomía que se verifican entre los intereses contrapuestos.

De todas maneras, es posible identificar al Estado de Bienestar desarrollado en las democracias capitalistas industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial, orientaciones específicas basadas sobre el consenso de principios y valores. Pueden mencionarse las siguientes:

• Una política económica comprometida con una orientación hacia el “pleno empleo”. • La provisión pública de servicios sociales universales, legitimada sobre el consenso de

que el acceso a los servicios sociales debía ser libre y universal para toda la población en su calidad de ciudadanos.

42 _{Lo Vuolo, Rubén y Barbeito, Alberto, “ La Modernización Excluyente. Transformación} económica y Estado de Bienestar en la Argentina.” Bs. As., Ed. Losada 1995, pág. 110.

• El mantenimiento de un nivel mínimo de calidad de vida, entendida como el mantenimiento de un estándar mínimo asegurado por el Estado, para aquellas personas que se encontraran en situaciones de enfermedad, desempleo o retiro por vejez.

• Una nueva concepción del aparato del Estado, en el sentido de un incremento de centralización y racionalidad administrativa.

En Argentina la confluencia de un temprano desarrollo de demandas sociales y de un modelo económico interesado en captar y proteger a los trabajadores favoreció una amplia intervención social del Estado, comparable en alguna medida a la que caracterizó a los países desarrollados. Sin embargo, esta tendencia sufre un quiebre hacia fines de la década de los cincuenta, debido a que las especificidades del modelo de acumulación y la estructura social y de poder, tornaron inviable un Estado distributivo al estilo del desarrollado en los países más avanzados.

En alguna medida se puede afirmar que las características políticas y económicas que tuvo la construcción y maduración del Estado de Bienestar argentino, no tuvieron que ver con la convivencia entre partidos políticos competitivos, ni con la implementación de políticas Keynesianas, ni tampoco con un juego de presión defuerzas sociales organizadas alrededor de reivindicaciones de clase. En realidad, como afirma Lo Vuolo,

“…estuvieron relacionadas con una compleja telaraña donde se fueron agregando en forma anárquica las negociaciones entre el poder político de turno y los diferentes grupos corporativos. En la práctica política Argentina prevaleció la visión instrumentalista del Estado…” 43

Es decir, se lo concibió como un medio eficaz para consolidar lealtades, el depositario de todos los reclamos y demandas sociales y el supuesto poseedor de recursos ilimitados para satisfacerlas. Imperó en esta dinámica, la lógica de que todos los intereses eran legítimos y que el acceso a los círculos de poder político era el mejor modo de protegerlos.

Sin embargo, todas estas situaciones no impidieron que se mantuviera de manera constante el fuerte peso de las organizaciones sindicales y, como ya se mencionó, el alto nivel de demandas sociales, a las que en parte respondió la ampliación verificada en las siguientes décadas de la cobertura de la seguridad social; paralelamente sin embargo, con la decadencia de la protección laboral y el paulatino abandono de la oferta pública de servicios sociales.

Fue este, un complejo proceso que intentó combinar la orientación de la política social y la marcha de la política laboral. En este sentido, la negociación de los trabajadores tuvo una

fuerte incidencia en el diseño de la política social, definiendo de este modo una de sus características fundamentales, que consistió en presentar un fuerte particularismo detrás de un discurso universalista.

El modelo de gestión subyacente a las políticas del Estado de Bienestar y sus efectos sobre la Sociedad Civil.

En términos generales, puede decirse que la Sociedad Civil fue fortalecida por este tipo de movimiento contra el mercado autorregulado encabezado por la organización de los trabajadores industriales, que influyeron en la instauración de los Estados benefactores. Pero, como afirman Cohen y Arato, la ventaja de estos avances es ambigua. Estos autores afirman que “(…) al subsistema al que se sometió a nuevas formas de limitación es el de la economía, y el intercambio favorece al Estado administrador intervencionista (…)”44. En este sentido, la legislación laboral protegería sin ambigüedades a la Sociedad Civil (o si se quiere al mundo de la vida Habermasiano) contra las fuerzas económicas incontroladas, pero algunos conjuntos que comprenden derechos concedidos por el Estado benefactor, aunque pueden tener la intención de promover la autonomía y reconstruir la integración social, tienen el efecto opuesto debido a la manera burocrática, estatista, de su implementación. Estos, en vez de los derechos del trabajo, representan los derechos sociales clásicos del Estado Benefactor.

A su vez, los franceses sostienen que se tiene buena razón para dudar de que los beneficios, cuyo ejercicio no depende primariamente de la libre actividad de sus beneficiarios, sean en absoluto derechos.45 _{La estructura de los beneficios, a diferencia de los derechos}

políticos de participación, tiene una afinidad electiva con la implementación burocrática. Los derechos sociales del tipo que da derecho a un beneficio, logran la ventaja de la membresía para los individuos como clientes en vez de ciudadanos, fortaleciendo, a diferencia de los derechos del trabajo, al Estado administrativo y no a la Sociedad Civil46_.