La reproducción de la contradicción entre ambas dimensiones de la prestación de servicios no sólo reproduce consigo la situación desfavorable que enfrenta el trabajador a honorarios en el sector municipal chileno, sino que a su vez mantuvo históricamente a los trabajadores como un agente social primario, esto es en los términos de Margaret Archer (2009), como un colectivo compuesto por actores que compartiendo posiciones similares no tienen voz ni capacidad de intervención sobre la situación que les afecta, y por ende, los deja 'des-involucrados' estratégicamente de los procesos de modelamiento de la estructura social que resulta explicativa de la situación que enfrentan. A los trabajadores a honorarios del sector municipal, en tanto agentes primarios, 'se les niega opinión real en razón de que el uso de la no-toma-de-decisiones mantiene sus preocupaciones fuera de la agenda' (Archer, 2009:345), cuestión que queda en evidencia al observar los procesos de discusión asociada a la necesidad de reformas municipales no sólo a nivel de recursos y atribuciones, sino también en cuanto a la composición de su fuerza de trabajo.
Aun cuando la situación que enfrenta el trabajador municipal a honorarios resulte ‘incomoda’ para quienes ejercen los poderes ejecutivo y legislativo, mientras el control del gasto público y la eficiencia de la administración del Estado se erigen como valores fundamentales, la discusión al respecto no adquiere carácter prioritario en la agenda pública, menos cuando aquella situación desfavorable es percibida como el agregado de las situaciones individuales, experimentadas y sufridas individualmente por los prestadores de servicios a honorarios de las municipalidades del país. Aquello, sumado a la temporalidad -siempre formalmente breve- del malestar de los trabajadores a honorarios -toda vez que su labor en el municipio es por definición no permanente, siempre accidental- ha redundado en que los procesos legislativos que han tenido lugar para resolver la problemática la han minimizado, quitándole urgencia, o directamente la han omitido.
En efecto, como se planteó antes, durante el año 2009, cuando el parlamento discutía la modificación del artículo 121 de la Constitución, la idea de precarización laboral a nivel municipal se comprendía como potencial, y no como una realidad actual; justamente porque el gremio de funcionarios municipales no sólo encabezaba la discusión desde el mundo de los trabajadores, sino que también se constituía como el referente exclusivo, como agente privativo y representante de todas las visiones disponibles al respecto, con ampliada capacidad de emplazamiento y recursos para movilizar la discusión política. Hasta ese momento al menos, el malestar del honorario persiste como individual, y sus disposiciones pueden eventualmente generar efectos agregados favorables al interés de los funcionarios municipales -por ejemplo durante la paralización de funciones-, produciendo conflictos individuales sobre los honorarios como amonestaciones y en el peor de los casos despidos, sin ninguna contrapartida para el gremio de funcionarios municipales, toda vez que no sólo no hay nada que negociar con los honorarios: los últimos no cuentan con capacidad de negociación y 'no hay con quién negociar'. Es ahí donde, como se plateó en el capítulo anterior, puede apreciarse la carencia de tensiones significativas que facilitasen un cuestionamiento sostenido a la práctica municipal relativa a la contratación de trabajadores a honorarios -y con ello, la situación de los últimos-. A pesar de algunas incompatibilidades potenciales que la guía direccional estratégica pudiera ofrecer a los intereses del gremio de funcionarios municipales -considerando la situación del personal municipal ‘a contrata’-, la apertura definitiva hacia el diseño e implementación de formas contractuales capaces de -al menos formalmente- erradicar la precarización laboral, en tanto incurriría en significativos costos para la planta, haría variar la guía direccional y la tensión emergente tendría como correlato la transformación del escenario enfrentado en uno opresor.
Sobre la sindicalización de los honorarios y la morfogénesis de la agencia
A seis años de aquel proceso de discusión legislativa, sin embargo, la agencia de los trabajadores a honorarios ha enfrentado un proceso transformacional que puede situarse históricamente a partir del surgimiento de algunos actores que han resultado fundamentales y diversos hitos que han trastocado el condicionamiento estructural y, con ello, a los demás agentes involucrados.
Como se ha planteado, el despojo de derechos del que han sido sujetos los trabajadores a honorarios del sector municipal, ha supuesto entre otras cosas la inexistencia de derechos sindicales y de un marco regulatorio capaz de aprehender las relaciones entre los prestadores de servicios y las municipalidades. En tanto los honorarios no se vinculan -formalmente- con los municipios en términos laborales, no constituyen -otra vez formalmente- trabajadores dependientes, por lo que no cuentan con empleador y no pueden formar sindicatos de trabajadores dependientes. Así mismo, no ha existido una institución que, en competencia plena, les haya protegido en sus derechos vulnerados, pues la contratación de honorarios, a pesar de estar indicada en el estatuto administrativo para funcionarios municipales, está regulada por el código civil, prevaleciendo las disposiciones que el contrato establezca, no siendo aplicables -por ende- ni el estatuto administrativo ni el código del trabajo.
Sin embargo, el año 2010, se produjo una situación excepcional que, aun cuando particular, constituyó el primer hito del proceso transformacional de la agencia de los trabajadores a honorarios a que nos referimos previamente: la formación del primer sindicato de trabajadores independientes a honorarios municipales, en la Municipalidad de Maipú. El proceso, ciertamente no fue sencillo. Desde las disposiciones del plan laboral instaurado por la cartera del Trabajo y Previsión Social de Pinochet -y su continuidad en democracia-, el sindicalismo en Chile ha perdido gran parte de su fuerza (Muñoz, 2012, 2013); el proyecto de reforma laboral -impulsado por el gobierno de Bachelet al principio de su segundo mandato- si no profundiza, poco ayuda a resolver aquello, y la idea de conflicto laboral ha ido paulatinamente adquiriendo una connotación negativa, por lo que figura resultó inicialmente problemática en el mundo municipal, más si recordamos que los sindicatos de trabajadores independientes no gozan de los derechos y atribuciones que tienen garantizados los de carácter dependiente -tanto a nivel orgánico, como dirigencial-, y más todavía en tanto la sindicalización está proscrita en el sector municipal,
El funcionario estará afecto a las siguientes prohibiciones (…) organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración (Ley 18.883, artículo 82, letra i).
Producto de su tipo y lo aquí dispuesto, la constitución del sindicato de Maipú requirió de una legitimación adicional: la voluntad alcaldicia, toda vez que -formalmente- el municipio no constituye empleador de los trabajadores a honorarios. Como relata uno informantes clave a que recurrimos, y que participó del proceso,
las primeras reuniones parecían en dictadura, eran clandestinas absolutamente (...) había un prejuicio respecto a la concepción del sindicalismo, como una instancia que va a generar conflicto, y va a significar arriesgar la fuente laboral. La posibilidad de que la cosa se corte sin ninguna dificultad es altísima (IC-3).
Según el argumento del informante, -adicionalmente a la precaria situación enfrentada por los trabajadores a honorarios de Maipú- uno de los detonantes de la necesidad de organizarse fue el malestar que una denuncia a la Contraloría General de la República interpuesta en contra del alcalde por parte de la asociación de funcionarios municipales, relativa a la invitación de éste a los a honorarios a la celebración del día del funcionario, produjo sobre los trabajadores, en tanto fue vista como una ‘agresión transversal’, más allá de la complejidad de las relaciones entre la autoridad y el gremio de funcionarios municipales. Aquello dejó de manifiesto -a su juicio- que la asociación de funcionarios no sólo no defendía los intereses de los trabajadores a honorarios, sino que además no los entendía como pares, por lo que la respuesta a tales disposiciones, debía ser colectiva, surgiendo de ahí la primera idea.
Según reporta el informante, tras diversas reuniones y acuerdos pudo comprenderse que la distinción marcada por los funcionarios municipales respondía a otro malestar, referido a la percepción de que algunos honorarios llegaban a ocupar posiciones en el municipio, con remuneraciones altísimas y sobre ellos, instruyéndoles las disposiciones del alcalde de turno, denostando la labor de algunos funcionarios. Con todo, sin embargo, y aún cuando en la actualidad la relación es distinta -especialmente ya que la experiencia ha permitido que cada cual haya puesto la organización a disposición de las necesidades de los trabajadores-, el proceso de validación sindical con la asociación de funcionarios municipales de Maipú no fue expedito, principalmente porque -además de lo anterior- la visión generalizada que existía por parte del gremio era que cada beneficio que adquieran los honorarios implicaba recursos que afectaban el presupuesto municipal, y por ende, las demandas de los funcionarios.
En cuanto al proceso de organización y validación desde la municipalidad, antes de que surgiera incluso la idea de organizarse formalmente, existió un proceso de discusión abierta que revisó el estatuto administrativo y volvió explícitos los derechos que los trabajadores a honorarios no tenían, y a partir de ello interpelaron al alcalde,
le preguntamos a la autoridad de turno si le parecía correcto que no existieran esos derechos, y el nos dijo que no, que le parecía que había que velar por obtener derechos y que efectivamente había que avanzar en un contrato que garantizara, en el marco de las posibilidades del municipio, ciertos derechos. Y como era complejo poder tener esa discusión con los mil seiscientos trabajadores, había que tener representantes y delegados, y eso nos llevó a tratar de organizarnos y construir un sindicato (IC-3)
Los honorarios de Maipú contaron con la ventaja de que la autoridad de turno comprendió que avanzar en esa línea era lo correcto, que el asunto de fondo era un tema de derechos laborales justos y mínimos necesarios, y -según plantea el informante- vio una oportunidad de liderar desde lo institucional el proceso, una oportunidad política. Aquello resultó -ciertamente no sólo en el caso de Maipú, sino en buena parte de los municipios en que se han constituido sindicatos de trabajadores a honorarios- en la clave que permitió formalizar la organización y articular las demandas, pues en vista de la situación precarizada y la profunda desprotección de los trabajadores a honorarios, sin la legitimación institucional, la constitución del sindicato en Maipú habría sido mucho más difícil, o habría tenido que esperar más tiempo -como ocurrió en otras experiencias municipales posteriores-, especialmente por los temores y aprehensiones de los propios trabajadores,
cuando uno empieza a decirle ‘mira, tenemos derecho a esto’, cuando uno empieza a evidenciar las carencias que uno tiene, la gente empieza a entender que está la necesidad de organizarse. Yo creo que si la autoridad no lo propiciaba, habría sido difícil, pero finalmente habríamos terminado formando un sindicato igual. Claro, con todo el riesgo que significa. De hecho, hay un par de experiencias en algunos municipios donde plantearon la idea de formar un sindicato y lo que terminó pasando es que echaron a algunos y le arreglaron el sueldo a otros, y con eso extinguiste la posibilidad (IC-3).
Pero un segundo aspecto fundamental tiene relación con el reconocimiento de la fuente de la problemática, entendida no como privativa de la municipalidad en particular, sino extendida en otros municipios, aunque hasta ese momento con escasa certeza de la realidad a nivel regional y
nacional. En ese sentido, si bien el sindicato de aquel municipio, como primera experiencia, emerge originalmente de un emplazamiento al alcalde de turno respecto de su posición frente a la desigualdad respecto del acceso a derechos entre las calidades contractuales, hay una arista que también se erige como pilar del movimiento -hasta ese momento- local: el alcalde asumió la posibilidad de avanzar en una agenda 'corta', si se quiere, pero comprende que la superación de la situación del trabajador municipal a honorarios no pasa por el municipio,
el alcalde comprendió que los temas de fondo no son de responsabilidad de él, sino que son responsabilidad del Estado. Y por lo tanto, con quien había que dar la pelea, y fue lo que nosotros planteamos desde el inicio, no era contra el municipio, sino contra el Estado (IC-3).
La constitución del sindicato de trabajadores a honorarios de la municipalidad de Maipú permitió el acceso a variados derechos y beneficios para los prestadores de servicios a honorarios de esa comuna; en la actualidad, negocian colectivamente los contratos para la prestación de servicios a honorarios, poseyendo uno de los instrumentos con más garantías a nivel nacional -sin perjuicio de que, aquello no ha devuelto a los honorarios la calidad de trabajadores y que, por ello, la situación enfrentada continúa siendo precaria-. No obstante, la organización que erigieron hace ya un lustro, trató de hacerse cargo del convencimiento citado anteriormente, y si su proceso constituyó un hito significativo para la en el proceso de morfogénesis de la agencia de los trabajadores a honorarios, fue justamente porque a través de la demostración de que era posible organizarse y mejorar -parcialmente, al menos- las condiciones del trabajo municipal a honorarios, se originó un proceso de publicidad de la experiencia orientado a volver plausible un emplazamiento al promotor final de la precarización, el Estado central, a sabiendas de que la experiencia -siempre frágil y favorecida discrecionalmente- o se replicaba en otros municipios y se hacía visible, o quedaba destinada a resolver cuestiones necesarias exclusivamente en el contexto de Maipú -al menos hasta que alguien dispusiera lo contrario-, pero sin solucionar las problemáticas asociadas al despojo de derechos emergente de la flexibilización desregulada de la fuerza de trabajo municipal,
como los cambios son de fondo, mantenemos los derechos a nivel local, pero los derechos obtenidos siguen siendo derechos de voluntad política. Por lo tanto todos estos derechos no sólo se anulan año a año, sino que además en el cambio de gobierno, quedan absolutamente a fojas cero (IC-3).
De agente primario a agente corporativo: la construcción de la Unión Nacional de Trabajadores y Trabajadoras a Honorarios Públicos
Si nos movemos en términos legales, que es lo que yo creo que tiene superar el movimiento de trabajadores a honorarios, no tenemos derecho ni siquiera a formar un sindicato ni a organizarnos. Pero sí yo creo que si hablamos en términos de legitimidad, que creo que sí es necesario llamarnos como realmente somos, que somos trabajadores. Ahora, al momento de cuestionar y enfrentarse a las autoridades, podemos apelar a que legalmente tenemos una serie de ‘no derechos’, o de derechos ‘no respetados’, pero seguimos siendo trabajadores, por lo tanto seguimos siendo empleados (…) la invisibilización de esta situación, eso es lo que denuncio finalmente, o por lo menos pienso yo, denuncia el movimiento de trabajadores a honorarios (IC-2)
Hacia el año 2015, la situación enfrentada por los trabajadores a honorarios -no tanto a nivel local como nacional- es muy distinta a la que se configuraba durante la discusión legislativa de la reforma municipal y la modificación del artículo 121, impulsadas por Bachelet en su primer gobierno (2006-2010). Ciertamente, que se presente como muy distinta, no puede atribuirse en forma exhaustiva a la experiencia de Maipú y a la gestión ‘intra e ínter' municipal de su sindicato y dirigentes, pero ambas cuestiones -sumadas a nuevas condiciones contextuales- resultaron fundamentales en el proceso de la transformación de la agencia de honorarios municipales visible hoy. Bajo la premisa de que sólo la organización de trabajadores y la constitución de sindicatos por parte de los honorarios podría contrarrestar los efectos de la precarización laboral y superar la condición de falso autónomo, desde el 2010 el sindicato de Maipú definió como parte de su agenda algo así como una ‘evangelización’ de su experiencia, proceso que resultó complicado en un principio, especialmente por que los dirigentes de sindicatos de trabajadores independientes no tienen fuero y, de acuerdo a uno de los informantes, parecía difícil que honorarios de otros municipios se atrevieran a serlo; a pesar de que la idea de que era posible organizarse y que la situación problemática era colectiva y les afectaba a todos pudo instalarse en una treintena de municipios de la Región Metropolitana y el resto del país, en los primeros tres años sólo se formó un nuevo sindicato, en la Municipalidad de Pudahuel. Sin perjuicio de aquello, y reconociendo que en virtud de las condiciones contractuales la labor sería dura, a propósito de la expulsión de
Fondo Nacional de Salud [FONASA] de los honorarios durante el gobierno de Piñera (2010- 2014), el sindicato genera su primera movilización,
nosotros hacemos un primer corte y eso sale en la noticias, y genera un efecto. La gente empezó a cachar que habían funcionarios a honorarios organizados, protestando. No tenían muy claro por qué, contra quién era, ni cuál era el tema, pero habían funcionarios de una municipalidad que tenían letreros que decían ‘honorarios’ y que se estaban juntando. Y eso nos significó a nosotros no sólo un llamado inmediato del gobierno a propósito de tratar de resolver los problemas, sino que además tuvimos llamados de algunos municipios que nos decían ‘oye mira, queremos saber como fue la experiencia de ustedes, cuál es la intención’, entonces tuvimos llamados de regiones, tuvimos llamados de diferentes lugares. Se genera el primer efecto, se entiende que es posible organizarse (IC-3).
De acuerdo a lo declarado por el informante, el proceso se vio fortalecido notoriamente con el anuncio de ley de reforma previsional, impulsada por el gobierno, y que dispuso la obligatoriedad de la cotización para los trabajadores independientes -dentro de los cuales se considera a los honorarios municipales-. Situación similar es percibida por los otros informantes calificados que participaron de este estudio,
En lo fundamental se asocia el tema inmediato al desmedro en sus sueldos (…) y un cuestionamiento al sistema previsional en general, de que cotizar tampoco va a asegurar una pensión (IC-1).
La asamblea de ayer fue súper importante, porque nosotros convocamos harto. Uno de los puntos de la tabla, yo creo que la más importante, era la cotización obligatoria, y por eso mucha gente llegó. De hecho, llegaron y al tiro preguntando mil cosas, mil cosas sobre eso (…) y la orgánica, la proposición de trabajo del sindicato, ‘no eso después lo vemos, después lo vemos’. Entonces, les tocaron el bolsillo, y eso motivó a la gente finalmente (IC-2).
Esto, pues la reforma afectaría directamente los salarios ya precarios de los trabajadores; según los primeros cálculos, en un 22% hacia el año 2015 -año en que termina el periodo de cotización voluntaria- y que aunque se veía lejano por ese entonces, profundizó la preocupación,
era una realidad que se venía y eso, de alguna manera, empezó a preocupar y la gente empezó a entender que había que tratar de hacer algo (…) en el resto de los honorarios del sector público, empezaron a cachar que había una ley que los estaba afectando, y que aparentemente la única forma de poder abordarlo no iba a ser en forma individual, porque ya no dependía del acuerdo con el alcalde de turno, sino que había que abordarlo a nivel más general y a nivel local. Y eso facilitó de alguna
manera la pérdida del miedo de la gente y la necesidad de organizarse, y ahí se empezaron a formar sindicatos (IC-3).
Con la visibilización de algunas experiencias locales y el nuevo elemento que modifica el contexto, el malestar individual y las preocupaciones comienzan a converger materialmente. Ya