Si bien las Directivas comunitarias en materia de aguas comprenden en su ámbito las aguas continentales y marítimas, la distribución competencial y tradición españolas en la materia han llevado a regulaciones paralelas pero distintas para ambas. En España, en épocas pasadas y concretamente entre 1866 y 1879 hubo una regulación común para las aguas continentales y marítimas, pero desde 1879 está establecido un régimen diversificado para ambas. Desde esa fecha, las primeras son reguladas por una llamada Ley de Aguas, mientras que la regulación de las segundas se contiene en la legislación de costas, puertos o de la zona marítimo-terrestre, lo que revela que el objetivo de esta última no es propiamente el mar, sino la franja del litoral o zona marítimo-terrestre.
Dentro de este régimen, en los estuarios y lugares en que las aguas continentales y marítimas se confunden ha prevalecido la legislación marítima sobre la continental, pese a que el agua marítima admite menos usos que la continental. A la vez, y en contra de los criterios químicos, basados en la salinidad, la legislación española sigue criterios físicos (el alcance de las mayores pleamares equinocciales o las mayores olas en los temporales ordinarios) para determinar hasta dónde se extienden las aguas dulces.
La actual normativa básica española está recogida en la Ley de Aguas de 1985 y en la
Ley de Costas de 1988, que pueden considerarse el punto de partida de la adaptación a
la legislación dictada por la Comunidad Europea, al mismo tiempo que actualiza y unifica la normativa anterior. El desarrollo de ambas Leyes básicas a través de sus Reglamentos, Reales Decretos, y Órdenes Ministeriales recoge la doble vertiente, antes indicada, por la que la Comunidad regula el agua.
Sin embargo esta situación se ha complicado a partir de la trasposición parcial de la Directiva Marco de Aguas (que contiene elementos obligatorios para las aguas litorales) mediante modificación de la Ley de Aguas mediante la Ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social24.
Teniendo en cuenta estos aspectos, se ha respetado para el estudio de la legislación la división existente en nuestro país entre aguas continentales y marítimas, dejando para un apartado final las normas de trasposición de las directivas europeas, incluidas las de la Directiva Marco de Aguas, que afectan tanto a aguas continentales como litorales.
3.1
LEGISLACIÓN SOBRE AGUAS CONTINENTALES
3.1.1 La Ley de Aguas y su desarrolloLa Ley de Aguas de 1879, modelo en su genero y en su tiempo, no pudo, más de un siglo después, dar respuesta a los requerimientos que suscitaron: la nueva organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas, las profundas transformaciones experimentadas por la sociedad, los adelantos tecnológicos, la creciente demanda de aguas y la creciente conciencia ecológica y de mejora de la calidad de vida. Por todos estos problemas, se hizo preciso una nueva ley para el agua.
La Ley 29/1985, de Aguas10 25, fue promulgada para contribuir a resolver los
problemas indicados, de forma que se lograra: una utilización racional de las aguas, una protección adecuada del recurso, asegurar su disponibilidad en cantidad y calidad sin degradar el medio ambiente. Introduce los principios y formas de actuar debatidos y establecidos en todos los foros internacionales sobre la materia, así aparecen conceptos como estatalización de las aguas continentales, prohibición de vertidos sin previa autorización, definición analítica de las normas de emisión, canon de vertido, establecimiento de los conceptos de calidad, contaminación y degradación del dominio público hidráulico, etc.
Todas las modificaciones que se introdujeron fueron recogidas en un único texto refundido mediante el Real Decreto Legislativo 1/2001 26. Su contenido es el siguiente:
En su Titulo I (Del Dominio Público Hidráulico del Estado) establece que son de dominio público hidráulico:
- las aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas renovables, con independencia del tiempo de renovación (no incluye las aguas minerales y termales que se regularán por su legislación específica).
- los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.
- Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.
- Los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.
10 La Ley 29/1985, de Aguas ha tenido varias modificaciones siendo la más importante la que se realizó mediante la Ley 46/1999, todas las modificaciones fueron recogidas en un texto refundido que fue aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2001. Posteriormente ha sido modificada por la Ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y de orden social que transpone parte de los contenidos de la Directiva Marco de Aguas y la Ley 11/2005, que modificó la redacción del apartado 1.b.c’) del artículo 42 del texto refundido de la Ley de Aguas, estableciendo una definición de caudales ecológicos y la figura de las reservas naturales fluviales
- Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
En su Titulo II (De la Administración Pública del Agua) indica las funciones de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas, Consejo Nacional del Agua (órgano consultivo superior en materia de aguas) y las de los Organismos de Cuenca (incluyendo sus órganos de Gobierno, Administración y Cooperación11 .
Están entre las funciones de los Organismos de Cuenca: - elaborar el Plan Hidrológico de cuenca
- administrar y controlar el dominio público hidráulico
- otorgar autorizaciones y concesiones, y su inspección y vigilancia - controlar la calidad de las aguas
- definir objetivos y programas de calidad de las aguas
En el Titulo III (De la Planificación Hidrológica), se establecen como objetivos de la Planificación Hidrológica y los contenidos de los Planes Hidrológicos (de cuenca y nacional). Establece que la planificación hidrológica tendrá por objetivos generales
conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del
desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales.
El Plan Hidrológico de Cuenca se elabora por el Organismo de Cuenca correspondiente (o por la Administración Hidráulica de la Comunidad Autónoma cuando la cuenca esté íntegramente comprendida dentro del territorio de la misma) y se aprueba por el Gobierno. El Plan Hidrológico Nacional señala y define la política hidráulica del Estado; se elabora por el Ministerio de Medio Ambiente y es aprobado por Ley.
En el Titulo IV (De la Utilización del Dominio Público Hidráulico) establece las servidumbres legales y que usos son comunes, es decir qué aguas podemos emplear todos o cuales son de uso privativo. El derecho de uso privativo de aguas que son de dominio público estatal sólo podrá adquirirse por una disposición legal (la propia Ley establece que las aguas de lluvia y estancadas que discurran por una finca, y sólo dentro de sus lindes podrán ser aprovechadas por el propietario de la finca sin necesidad de autorización o concesión) o bien por concesión administrativa.
11 Son órganos de gobierno: la Junta de Gobierno y el Presidente; son órganos de gestión, en régimen de participación, la Asamblea de Usuarios, la Comisión de Desembalse, las Juntas de Explotación y las Juntas de obras; es órgano de participación y planificación el Consejo del Agua de la demarcación; es órgano para la cooperación el Comité de Autoridades Competentes.
Los concesionarios o titulares de algún derecho al uso privativo de las aguas pueden ceder con carácter temporal a otro concesionario o titular de derecho de igual o mayor rango según el orden de preferencia establecido en el plan hidrológico de la cuenca correspondiente previa autorización administrativa, la totalidad o parte de los derechos de uso que les correspondan.
Los aspectos más destacables que regula el Titulo V (De la Protección del Dominio Público Hidráulico y de la Calidad de las Aguas) desde el punto de vista que nos ocupa son: a) Objetivos de la protección de las aguas y del dominio público hidráulico:
1) Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, así como de los ecosistemas terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuáticos en relación con sus necesidades de agua.
2) Promover el uso sostenible del agua protegiendo los recursos hídricos disponibles y garantizando un suministro suficiente en buen estado.
3) Proteger y mejorar el medio acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, así como para eliminar o suprimir de forma gradual los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias.
4) Garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas subterráneas y evitar su contaminación adicional
5) Paliar los efectos de las inundaciones y sequías
6) Alcanzar, mediante la aplicación de la legislación correspondiente, los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del medio ambiente marino.
7) Evitar cualquier acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo o cualquier otra acumulación que pueda ser causa de degradación del dominio público hidráulico.
8) Garantizar la asignación de las aguas de mejor calidad de las existentes en un área o región al abastecimiento de poblaciones.
b) Concepto de vertido: se considerarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada. Queda prohibido con carácter general el vertido directo o indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, salvo que se cuente con la previa autorización administrativa.
medioambientales12 establecidos. Dichas autorizaciones se otorgarán teniendo en