De 1999 al 2002, se han llevado a cabo importantes reformas en el sector hidrocarburos de Venezuela. La Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (LOGH) (DL 310/1999) y la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH) (DL 1510/2002), que deroga y reemplaza todos los dispositivos legales anteriores.
1.
Principales cambios introducidos por la Ley Orgánica de
Hidrocarburos (LOH) (2002)
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Esto la hace diferente de la apertura brasilera, donde las empresas privadas pueden concursar individualmente en las diferentes Rondas de Contratos que se han realizado desde 1999.
• La nueva legislación modifica la participación del Estado en las actividades llamadas primarias (exploración, extracción, recolección, transporte y almacenamiento iniciales). Anteriormente, éste tenía como máximo el 35,0%. Ahora (Art. 9), el Estado se reserve una participación de más de 50,0% en las empresas mixtas que se dediquen a actividades de exploración, extracción, transporte y almacenamiento del crudo.
• La nueva ley fija un incremento de las regalías petroleras (Art. 44). Antes, la participación estatal era de 16,66%. Ahora, la regalía aumenta al 30,0%. Sin embargo, en caso de que se demuestre que los yacimientos —maduros o de petróleo extra pesado de la Faja del Orinoco, de bajo valor comercial— no sean económicamente explotables, la regalía pueda rebajarla hasta el 20,0%. En el caso de bitúmenes de la Faja del Orinoco, la regalía puede ser rebajada hasta el 16,66%.
• La ley anterior establecía que un impuesto sobre la renta de 67,0%. La nueva LOH disminuye el impuesto a la renta al 50,0%.
• En la LOH se tipifican los siguientes impuestos (Art. 48): impuesto superficial, impuesto de consumo propio, e impuesto de consumo general. El primero consiste en cie n unidades tributarias por cada km2 o fracción de extensión y se establece un aumento de 5,0% anual. El impuesto de consumo propio prevé el pago de 10,0% por cada metro cúbico de productos derivados producidos y consumidos, calculado sobre el precio de venta al consumidor final. El impuesto al consumo general establece que por cada litro de producto derivado de los hidrocarburos vendido en el mercado interno será entre 30,0% y 50,0% del precio pagado.
• En lo que se refiere a las actividades de industrialización de los hidrocarburos naturales (la destilación, purificación y transformación), la LOH (Art. 50) establece que estas actividades podrán ser llevadas a cabo directamente por el Estado, por empresas de su exclusiva propiedad, por empresas mixtas con participación estatal en cualquier proporción, y por empresas privadas.
• Con respecto a la comercialización, la LOH establece (Art. 60) que las actividades de suministro, almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los derivados de los hidrocarburos constituyen un servicio público. Por ese motivo, el Ejecutivo Nacional, por intermedio del Ministerio de Energía y Minas, fijará los precios de los productos derivados de los hidrocarburos y adoptará medidas para garantizar el suministro, la eficiencia del servicio y evitar su interrupción.
2.
Análisis de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH)
La nueva LOH implica cambios fundamentales con respecto a la orientación de las reformas petrolera en Venezuela en la década del noventa, las mismas que también se aplicaron en otros países de América Latina. La LOH establece la prioridad del control de la gestión de la industria petrolera por parte del Estado. Al mismo tiempo, se reafirma que PDVSA no será privatizada.
También la nueva LOH modifica el peso de las herramientas fiscales para recolectar ingresos. Anteriormente, el mayor peso estaba en la recolección a través del impuesto sobre la renta. Ahora, las regalías tendrán un mayor peso en la contribución a los ingresos fiscales.
En lo que concierne la participación privada, la nueva LOH reafirma que ésta puede seguir participando en las actividades de exploración, producción y desarrollo de hidrocarburos líquidos (upstream) y en las actividades aguas abajo (downstream). La principal modificación es que en el
upstream la participación privada no puede superar el 49,0%. En el downstream la participación no
tiene límite y puede llegar al 100%.
La nueva ley tiene un carácter mixto, en cuanto a las actividades en el downstream. De un lado, continúa con la apertura en la s actividades de refinación. De otro, se establece que la actividad de comercialización es un servicio público, motivo por el cual el Ejecutivo puede regular los precios y garantizar la seguridad del abastecimiento.
Existen diversos sectores sociales que consideran que esta ley es nacionalista y que retrocede a épocas anteriores a 1975. Además, consideran que la ley es estatista y desestimula la inversión privada, particularmente debido a la decisión de que la participación del sector estatal sea 51,0% como mínimo en las asociaciones estratégicas con el sector privado.
También se afirma que la ley no considera ningún tipo de Fondo de Inversión Petrolera, ni de financiamiento para el desarrollo de tecnologías o fuentes energéticas alternas. Tampoco otorga garantías escritas a todos los contratos previamente suscritos con agentes privados.
3.
Principales planteamientos de la Ley Orgánica de Hidrocarburos
Gaseosos (LOHG) (1999)
• Esta ley plantea la liberalización y la expansión de la industria del gas natural. Los nuevos considerandos llevan a la liberalización y la expansión de esta industria con el objetivo de incrementar significativamente el consumo de gas mediante la inversión nacional y extranjera. Se espera que en esta década se duplique la producción de gas natural.
• La ley establece que todas las actividades del upstream y del downstream pueden ser ejercidas por el Estado directamente o mediante entes de su propiedad o por personas privadas nacionales o extranjeras, con o sin la participación del Estado (Art. 2). En el mismo artículo se establece que se incluye a los hidrocarburos líquidos y a los componentes no hidrocarburados contenidos en los hidrocarburos gaseosos, así como el gas proveniente del proceso de refinación del petróleo.
• El Art. 3 establece que la industria del gas natural estará dirigida primordialmente al desarrollo nacional, dejando abierta la posibilidad de su eventual exportación en cualquiera de sus fases. Dichas actividades se realizarán atendiendo a la defensa y uso racional del recurso y a la conservación, protección y preservación del ambiente. • También se establece (Art. 4 y 5), que las actividades a las que se refiere la ley así
como las obras que su manejo requiera se declaran de utilidad pública, mientras que las actividades relacionadas con el transporte y distribución de gas destinados al consumo colectivo, constituyen un servicio público.
• En el Art. 6 se establece que el Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Energía y Minas, ejercerá la competencia nacional sobre los hidrocarburos a los que se refiere la ley. Ello implica que podrá planificar, vigilar, inspeccionar y fiscalizar a todos los fines previstos en las leyes, las actividades relacionadas con los mismos.
• En la Ley (Art. 7) se establecen medidas que propicien la formación y la participación de capital nacional. También se impulsarán las medidas necesarias para que los bienes y servicios de origen nacional concurran en condiciones de transparencia y no desventajosas en el desarrollo de proyectos relacionados con las indicadas actividades.
• Se crea el Ente Nacional del Gas (Art. 36), con autonomía funcional, adscrito al Ministerio de Energía y Minas, para promover el desarrollo del sector y la competencia en todas las fases de la industria de los hidrocarburos gaseosos relacionadas con las actividades de transporte y distribución.
• Se establece una regalía del 20,0% (Art. 34) para todos los volúmenes de hidrocarburos gaseosos extraídos de cualquier yacimiento, y no reinyectados. El impuesto a la renta es de 30,0%.
• En cuanto a las normas de operación la ley establece la obligación, de almacenadores, transportistas y distribuidores, de prestar servicio en forma continua y de conformidad con las normas legales, reglamentarias y técnicas de eficiencia, calidad y seguridad (Art. 8).
• Se prohíbe la vinculación simultánea entre dos o más actividades de producción, transporte o distribución, pertenecientes a una misma persona y en una región. Las excepciones serán consideradas cuando la viabilidad del proyecto así lo requiera y previa autorización del Ministerio de Energía y Minas.
• El acceso abierto a los almacenamientos, transporte y distribución cuando las instalaciones tengan capacidad disponible para ello y por convenio contractual entre las partes. A falta de acuerdo el Ministerio de Minas y Energía establecerá las condiciones.
• La facultad de determinar los precios de los hidrocarburos gaseosos, desde los centros de producción y procesamiento, al Ministerio de Energía y Minas atendiendo a principios de equidad (Art. 12).
• La fijación de tarifas a los consumidores finales por los Ministerios de Energía y Minas y de la Producción y el Comercio, mientras que el Ente Nacional del Gas elaborará las bases para el establecimiento de dichas tarifas. Las tarifas para los consumidores minoristas se compondrán por el precio de adquisición del gas más la tarifa de transporte más la tarifa de distribución. Se busca que las tarifas aseguren el menor costo posible para los consumidores y sean compatibles con la seguridad de abastecimiento (Art. 12).
• Que la rentabilidad que se obtenga por las actividades de almacenamiento, transporte y distribución, luego de una operación eficiente y satisfactoria que obtenga ingresos a tarifas que permitan cubrir los costos de operación y mantenimiento del servicio, los impuestos, la depreciación y la amortización de inversiones, sea similar a la de otras actividades de riesgo comparable.
• Hasta hace pocos años, la exploración, explotación y comercialización del gas se encontraba bajo el control de PDVSA. Ahora, es el Ministerio de Energía y Minas quien tendrá a su cargo la regulación del sector, para lo cual se crea ENARGAS. • También debe destacarse que, a diferencia de la Ley de Hidrocarburos, el capital
privado puede participar hasta con un 100% de participación en cualquier actividad del sector. Por ese motivo, diversos analistas estiman que se han creado expectativas favorables para la expansión de la industria también pueden asociarse en el futuro a la posibilidad de una mayor expansión derivada de los requerimientos potenciales de gas de los países vecinos (OLADE, 2001, cap. II).