El nuevo modelo de financiación y los mecanismos de actualización

El acuerdo de financiación autonómica del año 2001 no incorporó ningún mecanismo de seguimiento ni de actualización que permitiera que el mismo modelo se adaptara a las necesidades cambiantes de los gobiernos autonómicos. En cambio el nuevo modelo introduce mecanismos que permitirán su estabilidad a lo largo del tiempo.

Por una parte, prevé la actualización anual de los recursos procedentes del mecanismo de nivelación. En el modelo del 2001, el cálculo del fondo de suficiencia (mecanismo nivelador) se hizo para un solo año (el año base) y posteriormente se iba actualizando la cuantía aplicando la tasa de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado (ITE). Los problemas que este funcionamiento comportó han sido comentados en el apartado 3. Con el nuevo modelo el mecanismo nivelador se actualizará cada año, es decir, las varia- bles básicas que se utilizan para calcular las necesidades de cada gobierno autonómico y su capacidad fiscal se actualizan anualmente. Esto evitará que se rompa la equidad hori- zontal a lo largo del tiempo.

Por otra parte, el nuevo modelo prevé una revisión quinquenal de los elementos que configuran la estructura, como por ejemplo las variables y ponderaciones que definen las necesidades o el cálculo de la capacidad fiscal.

5.2. El cumplimiento del Estatuto

El acuerdo de financiación alcanzado el pasado 15 de julio de 2009 en el seno del Conse- jo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA. culmina un proceso iniciado con la apro- bación del Estatuto de autonomía de Cataluña del 2006, en cuyo título VI se establece un modelo de financiación para la Generalitat. Conviene recordar que el modelo de finan- ciación anterior suprimió la cláusula de revisión quinquenal, dado que pretendía cerrar definitivamente el sistema de financiación autonómica. Como ya se ha indicado ante- riormente, esta falta de actualización fue uno de los aspectos más negativos del funcio- namiento y la aplicación del modelo de financiación anterior.

El acuerdo finalmente aprobado respeta los criterios establecidos en el mencionado tí- tulo VI del Estatuto. Es precisamente objeto de este subapartado analizar cómo se han concretado cada uno de los términos expresados en el Estatuto en el acuerdo de financia- ción alcanzado y en la Ley 22/2009 que lo ha desarrollado. En este sentido, el análisis se centra en los aspectos siguientes:

• Suficiencia financiera

• Autonomía financiera: cesta de impuestos, capacidad normativa y facultades de gestión • Mecanismo de nivelación

• Principio de ordinalidad • Lealtad institucional • Actualización • Gradualidad • Bilateralidad a) Suficiencia de recursos

El artículo 202, punto 1, del Estatuto establece que: “La Generalitat dispone de unas fi- nanzas autónomas y de los recursos financieros suficientes para afrontar el ejercicio adecuado de su autogobierno”.

El modelo anterior aportó unos recursos insuficientes a la Generalitat. En el acuerdo de financiación hay un incremento notable de los recursos para la Generalitat. Según las previsiones hechas públicas por el Gobierno de la Generalitat, el incremento de recursos alcanza la cifra de 3.687 millones de euros, una vez finalizado el proceso gra- dual previsto.

b) Autonomía financiera

Las referencias a la autonomía financiera en el Estatuto se prevén en diversos artículos y disposiciones adicionales. En primer lugar, el artículo 203 y las disposiciones adicionales 7ª, 8ª, 9ª y 10ª determinan los porcentajes de cesión de los tributos a la Generalitat. En segundo lugar, las disposiciones adicionales 9ª y 11ª explicitan la necesidad de aumentar la capacidad normativa sobre los tributos cedidos. Y por último, el artículo 204 trata de la gestión tributaria.

El acuerdo alcanzado incrementa de manera notable la autonomía financiera de la Generalitat al aumentar los aspectos que la determinan: el incremento de los porcentajes de cesión del rendimiento de impuestos, el aumento de la capacidad normativa y los as- pectos relacionados con la gestión tributaria. El título III de la Ley 22/2009 establece los términos referidos a la cesión de tributos.

b.1) Cesta de impuestos e incremento de los porcentajes de cesión de rendimientos El acuerdo de financiación prevé un aumento en los porcentajes de cesión de los impues- tos que coincide exactamente con el porcentaje de cesión que consta en las disposiciones adicionales del Estatuto (DA 7ª, DA 8ª, DA 9ª y DA 10ª) para cada uno de los tributos cedidos. Se incrementan los porcentajes de participación de la Generalitat sobre los im- puestos estatales, que serán del 50% en el IRPF, del 50% en el IVA y del 58% en los im- puestos especiales.

b.2) Capacidad normativa

En las disposiciones adicionales 8ª y 11ª del Estatuto se establece que la Generalitat tiene que aumentar su capacidad normativa sobre el IRPF, los impuestos especiales y la fase minorista del IVA.

En este sentido, el acuerdo de financiación incrementa la capacidad de decisión de la Generalitat en el IRPF, de manera que, por primera vez, el Gobierno catalán podrá fijar el mínimo vital, modificar la tarifa y mantener la progresividad (artículo 46 de la Ley 22/2009).

En cuanto al IVA, el acuerdo establece que el Gobierno del Estado iniciará los procedi- mientos necesarios ante la UE a fin de que la Generalitat tenga poder de decisión sobre la fase minorista de este tributo.

b.3) Facultades de gestión

En el terreno de la gestión tributaria, el modelo de financiación del 2009 contiene avances en materia de revisión económico-administrativa de los tributos (materia en la que se prevé la ampliación de las competencias de los órganos autonómicos de revisión económico-administrativa). Hay que destacar, sin embargo, que el Estatuto de autonomía de Cataluña prevé la existencia de un consorcio entre la Agencia Tri- butaria de Cataluña y la Agencia Estatal, que debe ser fruto de una negociación bila- teral entre el Estado y la Generalitat y, por lo tanto, no es objeto del acuerdo de fi- nanciación.

c) Mecanismo de nivelación

El artículo 206 del Estatuto establece los criterios de cálculo de la aportación de Cataluña a la solidaridad con el resto de comunidades autónomas. Su cuantificación se basa en dos principios: en primer lugar, los recursos de la Generalitat tienen que tener relación con su capacidad fiscal (artículo 206.1); en segundo lugar, la contribución a la solidari- dad se tiene que circunscribir a la financiación de los servicios básicos del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) (artículo 206.3), de manera que las CC.AA. puedan prestar niveles similares de estos servicios básicos, siempre que lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar.

El acuerdo establece un sistema de nivelación que respeta estos principios. El 75% de la cesta de impuestos se destinará a la solidaridad con el resto de autonomías con el fin de garantizar la igualdad en la prestación de los servicios básicos. El 25% restante corres- ponderá a la Generalitat, que se beneficiará directamente del esfuerzo fiscal de los catala- nes, de manera que permite dar cumplimiento al artículo 206.1 del EAC. El cálculo del fondo de garantía se establece en el artículo 9 de la Ley 22/2009.

d) Necesidades de gasto

El artículo 206, punto 6, del Estatuto establece que para calcular las necesidades de gasto de la Generalitat se tendrá en cuenta como variable básica la población, rectificada por los costes diferenciales y por variables demográficas, en particular la inmigración.

El nuevo sistema de financiación toma como referencia básica para calcular las necesi- dades de financiación variables poblacionales (con un peso del 97%), que se calculan a partir de la población censada y se ajustan atendiendo a criterios demográficos (envejeci- miento y población en edad escolar, básicamente). Esta es la variable utilizada para distri- buir el Fondo de garantía de los servicios básicos, el principal instrumento de solidaridad del sistema. El cálculo del indicador de necesidades queda definido en el artículo 9 de la Ley 22/2009.

Por otra parte, y tal como se ha indicado a lo largo de esta monografía, el acuerdo de financiación parte del reparto de una dotación adicional de recursos para las CC.AA. Para calcular esta distribución, la variable más relevante es el aumento de la población, de manera que el factor inmigración queda reflejado, dado que el incremento de pobla- ción se debe básicamente al fenómeno inmigratorio. Además, se incluyen también la población dependiente y la lengua propia. Los artículos 5 y 6 de la Ley 22/2009 determi- nan los criterios de distribución de la dotación adicional de los recursos.

e) Principio de ordinalidad

El artículo 206, punto 5, del Estatuto establece que la aplicación de los mecanismos de nivelación no puede alterar la posición relativa de Cataluña en la ordenación de las rentas per cápita.

El principio de ordinalidad se basa en lo que se establece en los modelos de federalis- mo fiscal aplicados en países descentralizados, de manera que después del proceso de nivelación no se vean alteradas las posiciones relativas que los gobiernos subcentrales tenían antes de la nivelación. Es decir, se trata de mantener la posición relativa que tie- nen los gobiernos subcentrales, según su capacidad fiscal (antes de la nivelación), des- pués de que intervenga el mecanismo de nivelación.

Con el sistema de nivelación acordada, Cataluña después de su aportación a la solida- ridad con el resto de comunidades autónomas se sitúa en el 104% de la media, que es el lugar que le corresponde de acuerdo con su capacidad fiscal.

f ) Lealtad institucional

El artículo 209 establece que, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, se tie- ne que valorar el impacto financiero que las disposiciones generales aprobadas por el Estado tengan sobre la Generalitat.

El acuerdo de financiación establece el compromiso explícito del Estado de garantizar que las normas estatales que supongan incremento de los gastos o disminución de los ingresos para las CC.AA. incluyan las valoraciones correspondientes. Además, se crea un mecanismo de revisión quinquenal, para compensar, si cabe, el impacto financiero de la legislación estatal (DA 6ª de la Ley 22/2009).

g) Actualización

El artículo 208 del Estatuto determina que el sistema de financiación se tiene que actua- lizar de forma quinquenal, sin perjuicio del seguimiento de las variables básicas de de- terminación de los recursos.

El nuevo modelo de financiación prevé esta actualización anual de las variables bási- cas, como la población o la capacidad fiscal, que determinan el mecanismo de nivelación, y también prevé que cada cinco años se revisen los parámetros estructurales del modelo (artículo 19 y DA 7ª de la Ley 22/2009).

h) Gradualidad

La disposición final primera del Estatuto establece que la aplicación del sistema será gradual, dada su viabilidad financiera y el hecho de que el sistema tiene que ser plena- mente efectivo cinco años después de su entrada en vigor.

El modelo de financiación acordado, aprobado en la Ley 22/2009, es vigente a partir del año 2009 y prevé la aplicación gradual de las dotaciones adicionales que el Estado pone a disposición de las CC.AA., tal como prevé la citada disposición final primera del Estatuto. En este punto cabe señalar que la gradualidad se produce en las aportaciones adicionales del Estado a las CC.AA., mientras que el modelo de financiación (porcentajes de cesión de los tributos, mecanismo de nivelación, etc.) es plenamente vigente desde el año 2009.

La gradualidad en las aportaciones del Estado consta de los aspectos siguientes: i) el establecimiento de una dotación adicional para el año 2009 en la cual se añadirá una nueva dotación el año 2010 (artículos 5 y 6 de la Ley 22/2009), y ii) la transferencia a las CC.AA. de los recursos adicionales en forma de anticipos a cuenta, de acuerdo con la progresión siguiente: un 70% de la cuantía en el 2009, un 85% en el 2010 y un 100% en el 2011 (DT 2ª de la Ley 22/2009).

i) Bilateralidad

El artículo 210 del Estatuto otorga carácter bilateral a la relación financiera entre el Go- bierno del Estado y la Generalitat. Este artículo establece que la Comisión Mixta de

Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat es el órgano bilateral que tiene que conceder, por ejemplo, aspectos tan esenciales como la contribución de Cataluña a la solidaridad con el resto de comunidades autónomas.

El modelo acordado contiene elementos esenciales de bilateralidad, como es el hecho de que ha sido negociado entre los gobiernos de la Generalitat y del Estado, y que ha sido ratificado por la parte catalana de la Comisión Mixta, tal como prevé la descripción de funciones de esta Comisión recogida en el mismo artículo 210 del Estatuto.

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Monografies

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Número 13 / 2010

© Generalitat de Catalunya

Departament d’Economia i Finances

Editado por la Dirección General de Análisis y Política Económica Gran Via de les Corts Catalanes, 639, 08010 Barcelona 1.a_{edición: Barcelona, septiembre 2010}

Tirada: 200 ejemplares Diseño gráfico: Lluïsa Cobos Revisión lingüística: Míriam Salvatierra

Impresión y maquetación: El Tinter, SAL (empresa certificada ISO 9001, ISO 14001 y EMAS) ISBN: 978-84-393-8530-1

Depósito legal: B.38407-2010