El papel de las ONG en el avance del derecho a la vivienda

1. DEFINITION

1] El derecho a una vivienda apropiada tiene una base con- ceptual sólidaaportada por marcos legales nacionales e inter- nacionales. La Declaración Universal de los Derechos Hu- manos (DUDH) definenotablemente el derecho a la vivienda como parte del derecho a un nivel de vida adecuado y en relación con otros derechos como el derecho a la alimenta- ción, al vestido, a la asistencia médica y a los servicios socia- les necesarios.1 _{Los tratados de la ONU han desarrollado esta}

definición y han incluido disposiciones especiales relativas al derecho a la vivienda y la prohibición de toda forma de discriminación, así como disposiciones específicas relativas a las minorías raciales y étnicas, las personas refugiadas, la infancia, las mujeres, las personas migrantes y trabajadoras, con discapacidad e indígenas, entre otras.2

1. El Artículo 25.1 de la DUDH declara que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”

2. Entre dichos tratados de la ONU podemos encontrar: el Artículo 21 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), el Artículo 5(e)(iii) de la Convención In- ternacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965), el Artículo 14.2(h) de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Dis- criminación Contra la Mujer (1979), los Artículos 16.1 y 27.3 de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), el Artículo 43.1 de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990), los Artículos 2, 5.3, 9.1(a), 19(a), 22.1, 28.1 y 28.2(d) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2008), los Artículos 10, 21.1, 23, 26, 27, 28 y 32 de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), el Artículo 5(b) del Convenio 161 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los Servicios de Salud en el Trabajo (1985), los artículos 2 y 5.2 del Convenio 117 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a las Normas y Objetivos Básicos de la Política Social (1962), el Artículo 88.1 del Convenio 110 de la Organización Inter- nacional del Trabajo (OIT) relativo a las Condiciones de Empleo de los Trabajadores de las Plantaciones (1958) y la Recomendación 115 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la Vivienda de los Trabajadores (1961), entre otros.

2] Además, encontramos una definición amplia del derecho a una viviendaapropiada en las disposiciones adicionales de la Estrategia Mundial de Vivienda adoptada por la Asamblea General en 2000,3 _{en las que se declara que una vivienda}

apropiada también incluye una privacidad, espacio, seguri- dad, iluminación y ventilación, estructura básica y ubicación adecuadas a un “coste razonable”. Los Principiosde Higiene de la Vivienda de la OMS y el Programa Habitat de la ONU a través de su Campaña Mundial sobre Seguridad de la Tenencia han aportado más claridad. Además, ONG como el Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE), la Unión Internacional de Inquilinos (IUT), el Movimiento de los Pueblos para la Educación en Derechos Humanos (PDHRE), Amnistía Internacional y el Centro para la Igualdad de De- rechos de Alojamiento (CERA), entre otras, han desarrollado materiales importantes relacionados con este derecho.4

3] En el Artículo 11.1 del Pacto Internacional sobre los Dere- chos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) encontramos la disposición más exhaustiva sobre el derecho a una vivienda apropiada, que determina que: “Los Estados Partes en el pre- sente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas

3. La Resolución A/RES/43/181, de 20 de diciembre de 1988 determina en su Artículo 2 que el objetivo principal de esta estrategia era: “proporcionar a todos una vivienda adecuada para el año 2000, que la atención se debe centrar principalmente, por lo tanto, en el mejoramiento de la situación de los desfavorecidos y los pobres, y que los siguientes objetivos y principios fundamentales deben formar la base de la Estrategia”. 4. Véase por ejemplo: Litigating Economic, Social and Cultural Rights: achievements, Cha-

llengesand strategies, Featuring 21 case studies, COHRE, Ginebra, Suiza, 2003; Litigating Economic, Social and cultural rights: legal practitioners Dossier, COHRE, Ginebra, Suiza, diciembre de 2006.

EL DERECHO A UNA

VIVIENDA APROPIADA

El derecho a una vivienda apropiada no queda satisfecho únicamente con proporcionar un refugio y una

garantía de tenencia, sino que va más allá. Implica la necesidad de satisfacer aquellas demandas psicológicas

y sociales que permiten a cada individuo ser parte de un espacio en el que puede disfrutar de privacidad y

al mismo tiempo ser capaz de construir una familia y una vida comunitaria. No obstante, la migración, los

conflictos y el desplazamiento suelen tener como resultado una violación generalizada del derecho a una

vivienda apropiada. Crean una situación en la que asentamientos informales como los barrios de chabolas y

los guetos, se convierten en la residencia permanente de ocupantes ilegales. Por lo tanto, las personas sin

techo son objeto de una amplia vulnerabilidad y exclusión. El presente capítulo busca analizar los elementos

básicos del derecho a una vivienda apropiada. Presta especial atención a las personas más vulnerables y

marginadas de la sociedad, así como a la necesidad de incorporar el género a las cuestiones de la vivienda.

Este capítulo vincula el derecho a una vivienda apropiada al derecho al agua potable y el saneamiento, así

como al derecho a la educación. Proporciona directrices específicas para su promoción y defensa en justicia.

© UNESCO/Rog

apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reco- nociendo a este efecto la importancia esencial de la coopera- ción internacional fundada en el libre consentimiento.”

4] El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

(CESCR) ha proporcionado aclaraciones y más ampliaciones en su Observación General (OG) nº 4 y, especialmente, desa- rrollosrelacionados con los desalojos forzados en la OG nº 7. Según el CESCR, el derecho a la vivienda se debe interpretar a la luz de las condiciones actuales, lo que significa que debería interpretarse en un sentido amplio y que va más allá de tener un techo sobre la cabeza. Antes bien, constituye el derecho de vivir con seguridad, paz y dignidad5 _{y es aplicable a todo}

el mundo.6 _{Por tanto, la definición del CESCR destaca dos ele-}

mentos particulares: el derecho a la vivienda no puede ser objeto de forma alguna de discriminación y está íntimamente vinculado a la dignidad humana.

5] El derecho a una vivienda apropiada subraya el elemento alegadode “idoneidad”; esto significa que no es suficiente implementar el derecho a la vivienda si no incluye un refugio apropiado, unos servicios adecuados y todos los factores y condiciones relacionadas que permitan respetar la dignidad humana. La idoneidad es reveladora, y por eso mismo se mide en factores económicos, sociales, culturales y ambientales. Sin embargo, el Comité ha propuesto una serie de elementos que constituyen los elementos básicos de la idoneidad: la garantía legal de tenencia, la disponibilidad de los servicios, el material y las infraestructuras, la asequibilidad, la habita- bilidad, una ubicación adecuada y la idoneidad cultural. Estos elementos se explicarán en detalle en la sección siguiente.

6] En consecuencia, no se puede contemplar la vivienda ade- cuada como algo aislado. Está íntimamente vinculado a los derechos civiles y políticos, así como a los derechos econó- micos, sociales y culturales, como el derecho a la libertad de opinión y expresión, el derecho a la asociación, el derecho a participar en la vida cultural, el derecho a participar en los procesos públicos de toma de decisiones e incluso el derecho a la salud. Por ello, los Principios de Higiene de la Vivienda de la OMS han subrayado la estrecha conexión que existe entre la salud y la vivienda, llamando la atención sobre el hecho de que una vivienda apropiada también es una vivienda saludable. En este sentido, la vivienda incluye la protección contra las enfermedades transmisibles por los suministros de agua y saneamiento, la reducción del estrés psicológico y so- cial, que incluye la seguridad individual y familiar, la priva- cidad, el acceso al confort, el esparcimiento e instalaciones contra el ruido. Así pues, el derecho a una vivienda apropiada incorpora dimensiones individuales, familiares y sociales.

7] El derecho a una vivienda apropiada tiene que desarrollarse

progresivamente. Esto no implica que un conjunto de personas tengan una casa; antes bien, está relacionado con el desarrollo progresivo de los mínimos básicos del derecho a la vivienda y da pasos hacia la mejora de los niveles de

5. Observación General n° 4, párr. 7. 6. Observación General n° 4, párr. 6.

idoneidad. En este sentido, la Agenda Habitat7 _{ha determinado}

en su Artículo 39 que la progresividad significa mejorar las viviendas y los vecindarios, así como mejorar las condiciones de vida y de trabajo sobre una base equitativa y sostenible, de manera que todos y todas tengan acceso a un refugio adecuado que sea salubre, seguro, accesible y asequible. Esto también comprende los servicios, instalaciones y comodidades básicos, que nadie sea objeto de discriminación en materia de vivienda y seguridad jurídica de la tenencia. Sin embargo, algunas obligaciones de los Estados relacionadas con el derecho a la vivienda son de efecto inmediato, como la obligación de respetar y de proteger el derecho en general y la obligación de respetar, proteger y cumplir el derecho sin discriminación (véase la sección 4 a continuación).

2. MEJORAS NACIONALES EN LA

DEFINICIÓN DEL DERECHO A UNA

VIVIENDA APROPIADA

8] Los desarrollos nacionales sobre la idoneidad han defini- do loselementos que requiere avanzar para que se realice el derecho. En el caso Grootboom, el Tribunal Constitucional de Sudáfrica propuso que, para que una persona tenga ac- ceso a una vivienda adecuada, se tienen que cumplir todas las condiciones siguientes: debe existir terreno, servicios y una vivienda.8 _{También ha subrayado que debería garantizarse}

el acceso a la vivienda a todas las personas, especialmente a aquellas que son pobres y especialmente vulnerables y a aquellas que precisan de una atención especial.9 _{No obstante,}

no proporciona especificaciones relacionadas con la calidad de la idoneidad.

9] Por lo tanto, el Tribunal Constitucional de Sudáfrica hasu- brayado tres elementos clave relacionados con el derecho a la vivienda, que consisten en: la obligación de “tomar medidas legislativas y de otro tipo que sean razonables” (lo que im- plica programas coherentes y globales – y también políticas equilibradas y flexibles que proporcionen soluciones efectivas para la carencia de hogar), “la consecución de la realización progresiva del derecho” y ambas “en la medida de los recursos disponibles”. El Tribunal de Sudáfrica también ha vinculado el derecho a la tierra al derecho a una vivienda adecuada, de- clarando en el caso de la Municipalidad de Puerto Elizabeth v. Varios Ocupantes10 _{que “cuanto más sólido es el derecho}

a la tierra, mayores son las posibilidades de tener un hogar seguro”.

10] En la India, el concepto de idoneidad también está vin- culado con elconcepto de una “residencia razonable”, e in-

7. La Agenda Habitat deriva de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II), 3–14 de junio de 1996 (Doc. de la ONU A/Conf. 165/14, 14 de junio de 1996). El Artículo 3 de la Agenda Habitat declara que “el acceso a una vivienda segura y salubre y a los servicios básicos es indispensable para el bienestar físico, psicológico, social y económico del ser humano y debe ser parte fundamental de nuestras medidas urgentes en favor de los más de mil millones de personas que no viven en condiciones decentes.”

8. Véase el Gobierno de la República de Sudáfrica y Otros v. Grootboom y Otros 2000 (11) BCLR 1169. (TC), párr. 35 (caso Grootboom).

9. Véase idem párr. 36. 10. 2004, párr. 19.

cluye todos los medios para tener una existencia decente.11

Además, la idoneidad del refugio también se ha definido en el caso Shantistar Buildersv. Narayan Khimalal Totame12 _como

el alojamiento adecuadoque permite a una persona desarrollar los aspectos físicos, mentales, intelectuales y otros aspectos de su desarrollo. El Tribunal determinó claramente que:

No hay que olvidar la diferencia entre la necesidad de refugio de un animal y un ser humano. Para un animal consiste en la mera protección del cuerpo, para un ser humano ha de ser un alojamiento adecuado que le permita crecer en todos los aspectos – físico, mental e intelectual

11] Enel caso Chameli Singh v. el Estado de U.P., la Corte Su- prema dela India declaró también que una vivienda apropiada debería desarrollar los aspectos espirituales del ser humano y pro- porcionó elementos para definir el derecho a refugio. El refugio comprende un espacio adecuado para vivir, una estructura segura y digna, un entorno limpio y digno, luz suficiente, aire y agua puros, electricidad, saneamiento y otros servicios cívicos tales como carreteras. Subrayó que esto no constituye únicamente el derecho a un techo, sino también una infraestructura que permite el desarrollo de la persona como ser cultural. Un año más tarde, la Corte fue más allá incluso al añadir el derecho a la residencia y al asentamiento como parte de la definición del derecho.13

12] El Tribunal Canadiense ha determinado en el caso de La Cor- poraciónMunicipal de Victoria v. Natalie Adams y Otros que elderecho al refugio es un componente del derecho a la vida.

13] Para definir los elementos de la idoneidad, es necesario definir los elementos básicos propuestos por el CESCR a fin de clarificar exactamente qué significa el “mínimo básico de una vivienda apropiada”.

3. OBLIGACIONES BÁSICAS MÍNIMAS

RELACIONADAS CON EL DERECHO

A UNA VIVIENDA APROPIADA

14] La definición del CESCR de los elementos básicos del de- recho a una viviendaapropiada ha permitido construir un ba- luarte contra su violación. De hecho, los elementos básicos, por ejemplo, la habitabilidad, han sido cruciales a la hora de analizar las políticas y planes relacionados con la vivienda en caso de desastres naturales o situaciones de desplazamiento interno. Los elementos siguientes también han sido cruciales para salvaguardar prestaciones para las personas vulnerables, creando una base para las iniciativas de género y la protec- ción de las personas con discapacidad. Puesto que estos gru- pos de personas son los más excluidos y marginados, su situa- ción pasa a ser aún más vulnerable durante las catástrofes.14

11. Véase también el caso Chameli Singh v. el Estado de U.P. (1996) 2 SCC 549, el caso Nawab Khan (CorporaciónMunicipal de Ahmedabad v. Nawab Khan Gulab Khan y Otros (1997) 11 SCC 121) entre otros.

12. (1990) 1 SCC 520.

13. PC Gupta v. el Estado de Gujarat y Otros (1994).

14. Para más información sobre los efectos de una vivienda apropiada para las mujeres, véase el informe La Mujer y la Vivienda Adecuada, Doc. de la ONU E/CN.4/2006/118, párr. 58–65, del Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada, Miloon Kothari.

15] Así pues, una vivienda apropiada debería comprender los elementosbásicos determinados en la OG n° 4 del CESCR, que se definen de la siguiente forma:

a. Garantía legal de tenencia: consiste en la protección y laseguridad legales contra desalojos forzados, ocupación por propietarios, acoso, etc. Tiene también otras características como el alojamiento en alquiler público o privado, las coope- rativas de vivienda y los asentamientos informales.

b. Disponibilidad de servicios, material e infraestructura:

Está relacionada con la salud, la seguridad el confort y la nutrición. La disponibilidad incluye el acceso al agua potable y el saneamiento, energía para cocinar, instalaciones de lava- do, calefacción e iluminación, almacenamiento de alimentos, eliminación de residuos, drenaje y servicios de emergencia.

c. Asequibilidad de la vivienda: Está relacionada con unos precios de la viviendaproporcionales a los niveles de ingre- sos. El Comité ha invitado a los Estados a crear incentivos (por ejemplo, subvenciones) para garantizar la asequibilidad de la vivienda..

d. Habitabilidad: está relacionada con la capacidad estruc- tural dela vivienda para garantizar la seguridad física de sus ocupantes y para proporcionarles protección frente al frío, el calor, la humedad, el viento, la lluvia, etc. El CESCR tam- bién alienta a los Estados Miembros a aplicar los Principios de Higiene de la Vivienda redactados por la OMS, así como la Estrategia Mundial de la Vivienda (2000). En el Caso Delfino, el Tribunal Argentino15 _{analizó las condiciones de un hostal}

privado basándose en la habitabilidad y pidió a las autori- dades locales que proporcionara un refugio apropiado a las familias sin techo.16

e. Accesibilidad: especialmente importante para los gru- pos desfavorecidos, como la infancia, y más concretamente las personas con discapacidad, seropositivas, mayores, con enfermedades mentales y víctimas de desastres naturales.17

f. Ubicación adecuada: tiene que ver con la disponibilidad de instalaciones relacionadas con el empleo, escuelas, ser- vicios de atención sanitaria y centros de atención infantil. Esto incluye también evitar alojar a personas en áreas con- taminadas.

g. Idoneidad cultural: tiene relación con el respeto a laex- presión de la identidad cultural y el respeto a la diversidad cultural. El tipo de estructura y los materiales utilizados para la construcción deben permitir estos aspectos, independien- temente del desarrollo económico del país.

16] En términos de servicios, materiales e infraestructura, el CESCR sugiere que éstos incluyan el acceso a agua potable limpia, energía para cocinar, calefacción, iluminación, sanea-

15. Jorge Alberto Delfino y Otros v. GCBA (amparo), 6 de noviembre de 2004, Buenos Aires Tribunal Administrativo de Apelación, Cámara 1.

16. Véase también Víctor Pérez y otros c/GCBA. Cam CAyT Sala I. 25 de enero de 2001. 17. En el caso Grootbomm, el Tribunal definió la accesibilidad como un conjunto de

obstáculos legales, administrativos, operativos y financieros que deben examinarse y eliminarse allá donde sea posible. La accesibilidad implica a “sectores amplios de la sociedad”, (Grootboom párr. 45).

miento e instalaciones de lavado, instalaciones de almacena- miento de alimentos, drenaje del emplazamiento y servicios de emergencia.

17] Además de estos elementos, el anterior Relator Especial para una vivienda adecuada18 _{ha definido nueve elementos adi-}

cionales consistentes en: el acceso a la tierra, el agua y otros recursos naturales, la libertad respecto del desalojo, los daños y perjuicios y la destrucción, el acceso a la información, la parti- cipación, el reasentamiento, el resarcimiento, la indemnización, no devolución y el regreso, la intimidad de la vida privada y la seguridad, el acceso a remedios y recursos, la educación y la habilitación y la ausencia de violencia contra la mujer.

18] Además de estos elementos, el derecho a una vivienda apropiada comprende en la jurisprudencia nacional un ele- mento conocido como la “escala de vivienda”. Ésta consiste en una graduación continua de los alojamientos garantizados, que empieza con una vivienda de emergencia, que normal- mente debería ser sólo para un breve periodo de tiempo, pasa por una vivienda municipal de transición y finaliza con una vivienda social o independiente. Tenemos algunos ejemplos importantes de este concepto a nivel nacional: en el caso de la Municipalidad de Ciudad del Cabo v. Rudolph y Otros, ciudadanos y ciudadanas de ValhallaPark estuvieron en la lis- ta de espera de vivienda durante más de diez años sin que la municipalidad tomara una decisión efectiva; en este caso, la escala de vivienda fue un argumento importante en el análisis de la alegación de violación del derecho.

19] La resolución T-025 de 2004 de la Corte Constitucional de Colombia proporciona otro caso ejemplar que abarcaba108 expedientes de 1150 familias desplazadas que solicitaron de la Corte auxilio en sus necesidades de vivienda y de protección para su tierra. Las familias desplazadas argumentaban que sus hijos e hijas no tenían alimento, educación ni salud debido a su despla- zamiento forzoso. La Corte Constitucional de Colombia juzgó que las políticas para personas desplazadas no habían dado resultado ni respuestas adecuadas a esta situación, lo que la Corte descri- bió como un “estado de cosas inconstitucional”. Por lo tanto, la Corte decidió a favor de la parte recurrente. La escala de vivienda proporcionó una herramienta para medir la idoneidad de las res-