DEFINICIÓN DEL INTERÉS NACIONAL
OPERACIONALIZACIÓN DE LOS INTERESES NACIONALES
La agenda internacional incluye un conjunto de intereses que responden a la forma en cómo está dividida la sociedad y el estado, susceptibles de ser identificados con relativa claridad, jerarquizados, articulados entre sí y negociados, como ocurre cuando algunos de ellos tienen que ser total o parcialmente sacrificados para satisfacer otros de mayor importancia. Dicho proceso incluye una serie de funciones que se podrían englobar en tres categorías: el establecimiento de la agenda, la fijación de los objetivos y la determinación de los cursos alternativos de acción más apropiados para alcanzarlos80.
El establecimiento de la agenda incluye la identificación de los temas que deberían integrarla, su jerarquización o la selección de los que son más relevantes, y la definición de los mismos. Los responsables de determinar los intereses o la agenda internacional de un país dado deben tener siempre a la vista algún propósito y no deben confundirlo nunca con los medios.
Existen obstáculos que dificultan un proceso más activo de identificación de cuestiones internacionales. Por un lado se encuentra la tentación de los gobiernos de concentrarse en la coyuntura, fortalecida por la inclinación de los políticos y burócratas de mayor importancia a privilegiar los temas que pueden influir hoy en su carrera, todo lo cual crea una brecha entre lo que es objetivamente importante a largo plazo y lo que es importante para un gobierno o para un dirigente en un momento dado desde el punto de vista de su estabilidad y o de su éxito. Otra
79George, A y Keohane, Robert O., “El concepto de interés nacional: usos y
limitaciones”, en Alexander L. George, La decisión presidencial en política
exterior, Buenos Aires, 1988.
80 Tomassini, L., toma este esquema de Hogwood, B. W. Y Gunn, L.A. Policy
dificultad se refiere al desigual acceso que tienen los distintos sectores a las instancias que deciden qué temas integrarán la agenda; este desequilibrio determina que aquellos que los tienen en mayor medida impongan sus intereses, su visión o sus preferencias en la confección de dicha agenda. Por último, resulta difícil desarrollar métodos que permitan interpretar y procesar señales novedosas, atípicas o débiles, o incluso, la ausencia de señales (George, 1991).
La segunda función de este proceso consiste en la jerarquización de los temas identificados como relevantes y en la selección de los que deben ser incluidos en la agenda. Junto a ello se plantea la cuestión de los criterios que
deberían ser empleados para seleccionar estos temas. Uno de los autores81 que ha
seguido L. Tomassini los agrupa en cuatro categorías:
1. De qué se trata el contexto en que se plantea la situación y sobre cuán
central es éste desde el punto de vista de un servicio exterior y sus políticas.
2. Las características internas que presenta el tema:
- Si hay margen para opciones;
- El grado de consenso en torno a la definición del problema;
- La complejidad;
- La incertidumbre que lo rodea;
- Sobre cómo lo ven y qué importancia le asignan los interlocutores o
adversarios del país respectivo.
3. Repercusiones del problema:
- Número de actores afectados y profundidad en la afectación;
- El poder de los mismos;
- Como el gobierno puede salir fortalecido o no frente a otros países al
solucionar de determinada manera ese problema.
4. Costos materiales y políticos.
La definición del problema es también un proceso que incluye ciertas fases.
- La forma en como el tema es percibido por los distintos actores.
- Las motivaciones emocionales o políticas que subyacen o
superposiciones con temas conexos.
- Percepciones oficiales de otros actores involucrados en el mismo para llegar a una visión más amplia, multidimensional y equilibrada.
- Dimensiones del problema en el contexto de la política exterior del país.
La operacionalización de los intereses nacionales (la identificación, selección y definición de los intereses específicos que componen la agenda internacional de ese país determinado) es lo que permite establecer objetivos, prioridades y opciones que enfrenta un país en las distintas áreas por las que discurre su accionar externo.
Dos enfoques principales han predominado en el análisis de las funciones que cumple la administración en relación con el establecimiento de dichos objetivos:
Enfoque racional: los encargados de tomar las decisiones tienen un alto grado de control sobre las circunstancias, y deben desarrollar una conducta activa y manipuladora, en relación con el establecimiento de sus objetivos y políticas.
Tradición incrementalista: los que toman las decisiones tienen poco control
sobre las situaciones y disponen de una capacidad de opción muy limitada. Aquí, la recomendación apunta a que una política sea lo suficientemente flexible y bien informada como para adaptarse a la evolución de la situación a la cual responde, antes que lo suficientemente racional como para asegurar el cumplimiento de determinados objetivos, tal como originalmente se previeron.
La tarea más importante en la formulación de la política exterior una vez fijados esos objetivos, consiste en determinar las opciones disponibles desde el punto de vista de los cursos de acción que se podrían seguir para alcanzarlos.
En definitiva, según L. Tomassini82, el proceso de formulación de la política
es aquel durante el cual se construye la agenda internacional que en la práctica va a concitar la atención de la política exterior de un país, se van a operacionalizar los temas o intereses incorporados a dicha agenda y se van a determinar los objetivos y
82Tomassini. L. “El marco de análisis”, Estudios Internacionales, Santiago, No.78,
opciones de la política exterior. Las decisiones juegan aquí un papel muy importante. Con todo no conviene confundir cada una de las etapas anteriores con el proceso de adopción de decisiones ni reducirlas a este último: en los demás hay un alto componente analítico, según el cual el analista debe elegir constantemente por medio de decisiones conceptuales, que forman una especie de continuo con aquellas de carácter político y mediante las cuales se adopta un curso específico de acción.
CONCLUSIÓN
En este capítulo he analizado diferentes conceptos útiles para comprender la base teórica del trabajo de investigación.
La nueva escuela surgida en los años cincuenta y setenta y la cual desafío al enfoque “tradicionalista” se denominó científica o behavioralista. Su importancia radicó en el uso del método empírico donde el juicio sólo era el punto de partida que le permitía proponer una hipótesis acerca de un fenómeno y luego corroborarlo o corregirlo mediante una exhaustiva acumulación de datos acerca de ese caso. La observación de conductas específicas como así también los intereses organizacionales, la competencia o la negociación entre distintos grupos o individuos, una personalidad fuerte o el azar formaron un conjunto de características de esta corriente.
Los mecanismos decisorios además de tener gran relevancia en el juego de la política internacional contribuyeron a dar creación e importancia a muchas de las aspiraciones de la escuela “behavioralista”.
Autores como Snyder, G. Allison, Keohane y Nye, dieron grandes pasos en desagregar y caracterizar el análisis de los procesos decisorios. Al interés particular de esta investigación es necesario destacar que G. Allison fue quien dio uno de los más importantes análisis del proceso de adopción de decisiones al proponer tres modelos diferentes: Actor Racional, Proceso Organizacional y Política Burocrática.
De forma breve y teniendo en cuenta lo desarrollado en el capítulo, la adopción de decisiones se trató de un intento por aplicar sus métodos al análisis de la política exterior. La política exterior consiste en una serie de decisiones especificas adoptadas frente a determinadas situaciones por un conjunto de actores que intervienen en ellas en distintos grados, formando círculos concéntricos relacionados entre sí por una particular dinámica; el concepto de decisión depende de la definición de la situación por el actor, la importancia asignada al “proceso” a través del cual se adopta una decisión y no sólo a los resultados de la misma.
Dentro de las características mencionadas también a lo largo del capítulo es importante destacar que existen tres niveles principales que conforman la política
exterior y que son esenciales en el proceso de toma de decisiones: la definición del interés nacional o de la agenda internacional de los países; la operacionalización de los intereses, y los procesos a través de los cuales se adoptan las decisiones respectivas.
La vinculación existente entre el sistema nacional y el sistema internacional, el estudio observable de la interacción entre los variados sectores de las distintas sociedades nacionales, el proceso de sectorialización de la agenda exterior, la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales han dado a un proceso de transnacionalización sin precedentes parecidos.
Lo mencionado anteriormente ha hecho cada vez más difícil distinguir la política interna de la internacional, la distinción entre baja y alta política se ha vuelto menos importante en la medida en que ésta última ha asumido un rol cada vez más importante para controlar tanto la política interna como la internacional. Es por ello que puede considerar que el énfasis en el proceso de adopción de decisiones contribuyó en alguna medida al desarrollo de la perspectiva de la transnacionalización y a interdependencia como alternativa a la visión tradicionalista de las relaciones internacionales.
CAPITULO III
De acuerdo al análisis conflicto, desarrollado en el capítulo 1, y luego de la explicación en el capítulo 2 de conceptos claves del proceso de toma de decisiones, particularmente la descripción del interés nacional y su operacionalización como determinante para el establecimiento de una agenda internacional y así fijar los temas más relevantes para cada país, concluiremos en este capítulo con el desarrollo del primer modelo de G. Allison a fin de corroborar nuestra hipótesis, la cual indica que la política exterior de Néstor Kirchner y Cristina Fernández ante el conflicto de papeleras se enmarca en el Modelo I denominado Actor Racional.