P UBLICIDAD DE LOS I NFORMES DE A UDITORÍA

El Informe Final de Auditoría, como producto final del proceso de forma- ción de opinión en términos de validez de evidencia, se constituye como una herramienta informativa esencial para la rendición de cuentas, siempre y cuando el mismo sea debidamente publicitado.La ISSAI 10 establece que las EFS tienen el derecho y la obligación de informar sobre su trabajo, y la libertad de decidir el contenido y la oportunidad (momento) de sus informes de auditoría, al igual que sobre su publicación y divulgación (ISSAI 10, Principio 5 y 6, INTOSAI). Las

EFS no deben estar impedidas de informar sobre los resultados de su trabajo de auditoría. Deben estar obligadas por ley a informar por lo menos una vez al año sobre los resultados de su trabajo de auditoría, contando con la libertad para deci- dir el contenido de sus informes de auditoría. Las EFS tienen libertad para formu- lar observaciones y recomendaciones en sus informes de auditoría, tomando en consideración, según sea apropiado, la opinión de la entidad auditada. La legisla- ción específica, los requisitos mínimos de los informes de auditoría de las EFS y, cuando procede, los asuntos específicos que deben ser objeto de una opinión for- mal o certificación de auditoría. Las EFS tienen libertad para decidir sobre la oportunidad de sus informes de auditoría, salvo cuando la ley establece requisitos específicos al respecto. Lo relevante en este punto es constatar si están previstos en los diseños organizacionales de las EFS que publiciten sus resultados, y la for- ma en que lo realizan efectivamente.

7.2.LA COMPARACIÓN

En este apartado es menester presentar los resultados de la comparación que se nutre de la descripción de los capítulos V y VI, y de la debida explicitación de criterios de la primera parte del presente capítulo, respecto a los diseños organizacionales.

Fue debidamente acreditado que existen criterios validados como de buena prácti- ca, en referencia a la morfología que debe adoptar un órgano de control en pos de con- trolar de forma eficiente la política pública, aunque también está claro que existen sen- das modalidades de control (fiscalización y enjuiciamiento) que persiguen diferentes objetivos de corto plazo, pero que pueden aunarse en búsqueda de un objetivo más de largo plazo de fortalecimiento de la política pública.

La oportunidad del control en los organismos que se están comparando, se rela- ciona efectivamente con los esquemas institucionales esperables para sus modelos. En el caso de la AGN, en cuanto modelo de contraloría, el tipo de control que realiza desde su creación es un control ex post, basado en la detección de desvíos generales de control, que se constituyen en indicios de la existencia de riesgos de que las organizaciones gu- bernamentales no cumplan sus objetivos financieros, legales y operacionales de modo integral. En el caso del TCu, lo que refiere a su actividad de enjuiciamiento, claramente la oportunidad es previa, ya que tiene que hacer una revisión que prevenga la ocurrencia del desvío, y ante esas detecciones, el organismo acompaña al gestionador en la correc- ción del error. Sin embargo, en lo que refiere a su actividad de auditoría, el control que realiza el TCu es ex post, tal como el de AGN, porque finalmente esta tarea no es una tarea de constatación únicamente de la regularidad, sino que al abordar cuestiones refe- ridas a la gestión, trabaja sobre la mejora de la gestión pública. Este es un primer punto a tener en cuenta, ya que la tipología pura podría indicar que el control en un modelo de cortes debiera ser previo o concomitante, por las características de su poder sancionato- rio, pero se puede observar aquí un matiz, propio de la falta de pureza de la tipología. En esta línea, si se plantea el análisis sólo en relación a funciones fiscalizadoras, más allá del modelo, ambas EFS tienen una oportunidad posterior en lo que refiere a su acti- vidad fiscalizadora, no constatándose diferencia alguna respecto al particular.

Respecto a las formas de autoridad y modos de designación, es interesante consi- derar las características propias de cada organismo:

Cuadro N° 2: Autoridad de los Organismos analizados.

Autoridad Colegio de 7 (siete) auditores generales con

Presidente.

Consejo de Cuentas de 12 (doce)

miembros y un Presidente.

Designación del Presidente

El Presidente es designado a propuesta del par- tido político de oposición con mayor número de

legisladores en el Congreso (control por oposi- ción).

El Presidente es ratificado por el Rey de entre sus miembros, a

propuesta del Pleno (por tres años).

Nombramiento Por Resolución conjunta de los presidentes de

las Cámaras de Senadores y Diputados, de

acuerdo a proporciones legislativas.

Designado por las Cortes Genera- les, 6 (seis) por el Congreso de

Diputados y 6 (seis) por el Sena- do, mediante votación por mayor-

ía de 3/5 de cada una de las Cámaras.

Duración del

Mandato

8 (ocho) años (con posibilidad de reelección). 9 (nueve) años.

Remoción Inconducta grave o manifiesto incumplimiento

de deberes.

Incapacidad, agotamiento de su mandato o renuncia. Incumpli-

miento grave de los deberes del cargo o responsables civiles por

dolo o condenados por delito doloso.

Fuente: Elaboración propia en base a los Capítulos V y VI del presente trabajo.

Puede vislumbrarse, en base a los datos vertidos, que no existe una diferencia sus- tancial respecto al nombramiento y alcance de funciones del Presidente, ya que tanto en el caso de la AGN como en el de TCu hay un papel de control por oposición de la opo- sición política al Poder Ejecutivo, ya que si bien en el caso del TCu el presidente surge de una votación del Pleno que da lugar a una nominación para el nombramiento del

Rey, este rol funciona más bien como una ratificación o refrenda que como una intromi- sión del Ejecutivo en la designación. En base a lo relevado en las normas generalmente aceptadas respecto a este punto, se ve en estos organismos que el período por el que se designa es lo suficientemente extenso para dar libertad de acción (supera el tiempo que dura el Poder Ejecutivo por mandato).

Ambos organismos tiene como autoridad superior a un órgano colegiado. En el caso del modelo de cortes es más usual ver este esquema, mientras que en el modelo de

contraloría se esperaría encontrar la figura del “Auditor General”. Es cierto que en el

caso de la AGN ese cuerpo colegiado se constituye por casi la mitad de miembros que el del TCu, y que en la experiencia de control (y de la administración de cualquier organi- zación), la cantidad de miembros va a impactar de lleno en la operatividad del cuerpo; ante lo cual se podría vislumbrar que la mayor cantidad de miembros podría, al menos, burocratizar más la toma de decisiones. La forma en que son nombrados los miembros de estos cuerpos colegiados, en ambos casos prevén la participación del Poder Legisla- tivo, esto les connota un perfil orientado hacia la ciudadanía que es representada por ese poder, y podría predisponer a que se genere información permanente a disposición de la sociedad sobre la rendición de cuentas de los funcionarios.

En cuanto a la duración del mandato del cuerpo colegiado, el mismo, como se ha señalado, trasciende un período de mandato del Poder Ejecutivo, lo cual es considerado como una fortaleza de cara a la independencia de conciencia de los mismos de la autori- dad superior de ambas EFS analizadas. Asimismo, la remoción es prevista en el marco de cada plexo normativo con la siempre guía de considerarla en caso de inconducta gra- ve.

La Función Jurisdiccional está prevista únicamente en el TCu, ya que como se ha mostrado en extenso, sólo ese organismo realiza ambas funciones: fiscalización y enjui- ciamiento. Respecto a esta característica, el resultado del relevamiento se condice con lo esperable de acuerdo a la tipología: es el organismo con diseño de cortes en el que se prevé este tipo de control, y el único que lo detenta; aplicándose, en el caso de la AGN, un control posterior no jurisdiccional, sino colaborativo a través de recomendaciones no vinculantes. Respecto a este punto el modelo de contraloría de la AGN muestra carac- terísticas puras de la tipología, que no prevé que esos modelos tengan la función juris- diccional del enjuiciamiento. El rol jurisdiccional remite a los modelos de cumplimiento normativo, ya que funcionan en relación al relevamiento de errores materiales manifes- tados en desvíos acreditables de forma específica. Ahora bien, el TCu realiza esta tarea de cumplimiento, pero la misma es complementada por tareas de tipo fiscalizadoras, posteriores y contributivas, por lo cual no podría sostenerse que por la mera realización de tareas de enjuiciamiento, el TCu en el marco de su modelo de cortes sólo realiza con- trol formal.

En referencia la Relación con el Parlamento y con el Gobierno, la comparación asume algunas particularidades interesantes a considerar, como luce en el siguiente cua- dro:

Cuadro N° 3: Relación del Organismo de Control con los Poderes del Estado.

Características AGN TCu

Relación con el Poder Legislativo Asistencia en el control de las cuen-

tas del sector público, y asesora-

miento a través de sus informes.

Dependencia directa de las Cortes Generales, ejerce

funciones de control por delegación de ellas. Apoyo

técnico al Parlamento para

que éste realice el control político sobre la actividad

económico financiera del Poder Ejecutivo y las Admi-

nistraciones Públicas

Relación con el Poder Ejecutivo Es el auditado. Sujeto pasivo de la actividad

del TCu. Es independiente

del Poder Ejecutivo.

Relación con el Poder Judicial Puede auditarlo según establezca

éste el modo y alcance.

Su función jurisdiccional se

relaciona de forma directa.

Naturaleza jurídica de la actividad Carácter administrativo (técnico) y

consultivo.

Carácter técnico.

Órgano de Control Jurídico.

Tipo de órgano Órgano de Control Parlamentario. No es un órgano propio del

Parlamento Nacional.

Órgano de “relevancia cons- titucional”.

Normas internas Establecidas por resoluciones con-

juntas de las Comisiones Parlamen- taria Mixta Revisora de Cuentas y

de Presupuesto y Hacienda del PL. Modificaciones posteriores de su

competencia.

Independencia funcional.

Es autónomo en lo concer-

niente a su gobierno y régi- men interior.

Poder Judicial establece la modali-

dad y alcance del control que se ejercerá sobre él.

control.

Presupuesto Aprobado por el Poder Legislativo,

sin con participación activa del órgano de control.

Independencia financiera.

Confeccionado por el TCu,

integra el Presupuesto Gene- ral en una sección indepen-

diente y es aprobado por las Cortes Generales.

Aprobación del Plan Anual de Auditoría

Comisión Mixta Revisora de Cuen- tas (PL).

Pleno (TCu).

Fuente: Elaboración propia en base a los Capítulos V y VI del presente trabajo.

En relación a los Poderes del Estado, los organismos analizados sumen algunas características que vale resaltar aquí. Según De Vega Blázquez (1999:9-10) la autonom- ía de que goza el Tribunal se manifiesta, al menos, en los siguientes aspectos:

“(…) d) El Tribunal elabora su propio presupuesto, que se integra en los

Generales del Estado en una sección independiente (artículo 6 de la LOT- Cu).

(…) casos expresión de la forma parlamentaria del régimen constitucional

español.

(…) el control efectuado por el Tribunal de Cuentas responde al modelo de

control jurídico, de ahí su carácter objetivado ya que el parámetro o canon de control está constituido por un conjunto normativo, preexistente y no disponible para el órgano que lo ejerce.

(…) el Tribunal de Cuentas español podría definirse como órgano de rele- vancia constitucional de control técnico-jurídico, auxiliar en el ejercicio de la función económica y de control político de las Cortes Generales, sin per- juicio de su función jurisdiccional.”

En esta línea, la AGN tienen una relación con el Parlamento de limitación, ya que al ser el organismo que designa sus autoridades (de acuerdo a lógicas de representación política), el poder que decide su Presupuesto y que aprueba los objetos y objetivos de auditoría y fiscalización, la forma en que el organismo de control ejerce su labor es limi- tada y de marcada dependencia. Respecto a la autonomía, las reglas de juego generales de partida fueron establecidas desde el Poder Legislativo, limitando su administración a partir de ese dictado en adelante. Ahora bien, a pesar de lo manifestado precedentemen- te respecto al TCu, el mismo cuenta con similares limitaciones por parte del Poder Le- gislativo, cabiendo aquí hacer algunos comentarios sobre la forma en que se lleva ade- lante la tarea de Planificación o Programación de Objetivos de Auditoria. Los temas de auditoría, como surge del siguiente cuadro de Grilli (2008:79), se determinan de dife- rente manera en los organismos analizados en esta investigación:

Cuadro N° 4: Cómo se determinan los temas de auditorías.

Países

Argentina España

A solicitud del Legislativo X

A solicitud del Ejecutivo

Determinados Internamente X X

Otros

Fuente: Grilli, 2008:79. Elaboración en base a datos recopilados de la Encuesta OC- DE/Banco Mundial.

Puede vislumbrase, que el hecho de que en el TCu la determinación del objeto de auditoría es una definición únicamente de la institución, en desmedro de lo que ocurre con la AGN, en la que los objetivos no sólo también pueden ser sugeridos por el Parla- mento, sino que es éste el que aprueba el Plan Anual de Auditoría y/o Fiscalización.

Con respecto al Poder Ejecutivo, la relación de ambos organismos de control se

relaciona a que ese poder es su mayor competencia de control, es “su auditado”. Ambos

organismos son independientes del Poder Ejecutivo, y su relación tiene que ver con sus acciones de control clásico y contributivo, para la mejora de la tarea del ejecutor.

Respecto a la relación con el Poder Judicial es diferente en relación a los casos analizados. La AGN puede llegar a auditar parcialmente a ese poder, a su pedido y de acuerdo a sus reglas; mientras que en el caso del TCu, las actividades jurisdiccionales el mismo, lo ligan de modo diferente al Poder Judicial, no constituyéndolo en un objeto de su control, sino en un actor con el que comparte puntos de contacto significativos res- pecto a su labor.

Asimismo, y siguiendo en el marco de la comparación en función de la relación de los casos analizados respecto a su relación con los poderes del Estado, cabe señalar que una diferencia destacable es el carácter que adoptan estos casos, mientras que la natura- leza de las actividades de la AGN son de carácter administrativo y consultivo, el TCu es un órgano de control jurídico (en cuanto a su actividad jurisdiccional) y de carácter

técnico en cuanto a su función fiscalizadora. De este modo, si bien el TCu cumple con funciones fiscalizadoras, la modalidad que asume su naturaleza es diferente que en el caso de la AGN, ya que se limita a la técnica, y no avanza sobre el matiz consultivo del órgano de control argentino.

En referencia al tipo de órgano, la AGN está definida como un órgano de control parlamentario, mientras que el TCu se define como un órgano de relevancia constitu- cional no propio del Parlamento Nacional. Esta definición genera más autonomía en el relacionamiento al que se hacía referencia más arriba con el Poder Legislativo.

En cuanto a las normas internas, la AGN cuenta con una independencia funcional, y el TCu con una autonomía funcional. La diferencia entre sesta cuestiones refiere a que en el caso de la AGN la misma se dicta sus actos administrativos internos reglamenta- rios, pero en base a normas emanadas de forma conjunta con el Parlamento, mientras que el TCu se dicta su normativa interna de forma absolutamente autónoma.

Respecto a las Limitaciones al control, existen ciertas limitaciones sobre el alcan- ce de competencias en ambos organismos, más relacionadas a cuestiones de limitación política que técnica. Se manifiestan limitantes al control del Poder Legislativo y el Po- der Judicial por parte de la AGN, y de la Casa Real por parte del TCu.

La forma en se relacionan con los poderes del Estado es diversa, denotándose ma- yores niveles de autonomía en la configuración del TCu, aunque cabe hacer un comen- tario sobre la falta de contrastes notorios a pesar de tratarse de modelos de EFS diferen- tes.

En cuanto a la Publicidad de los Informes de Auditoría, la AGN debe presentar a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración, antes del

1° de mayo de cada ejercicio la memoria de su actuación; y dar a publicidad todo el material que se le indique, destacándose que desde el 2001, la AGN ha implementado la publicación de sus Informes en su página WEB una vez éstos fueran comunicados a la Comisión (Disposición 193/00 AGN). El trabajo del TCu, por otra parte, es elevado a las Cortes Generales, y publicado posteriormente en el Boletín Oficial del Estado, sien- do relevante resaltar que como ya se ha mencionado, el TCu cuenta con más de una herramienta de comunicación de resultados. Ambos organismos tienen la competencia para requerir información a cualquier órgano del Estado en relación a sus tareas fiscali- zadoras, dándole evidencia al organismo de control para emanar sus dictámenes y fun- damentar sus opiniones. Cabe destacar que en el caso del modelo de contraloría podría esperarse que como característica propia la publicidad del producto final sería una con- dición inherente, aunque vemos que desde el 2001 se puso en práctica la modalidad de publicar los informes, no realizándose previamente, y aún en la actualidad no garan- tizándose el 100% de las publicaciones, como puede observarse de acuerdo al releva- miento de Grilli (2008:83), en base a la Encuesta del Banco Mundial:

Cuadro N° 5: Los informes están disponibles al público.

Respuestas

Países

Argentina España

Siempre X

Generalmente salvo excepciones X

Fuente: Grilli, 2008:83. Elaboración en base a datos recopilados de la Encuesta OC- DE/Banco Mundial.

A modo de síntesis, a continuación se expone la comparación de lo aludido en el capítulo presente: Cuadro N° 6: Comparación. Caso Oportuni- dad Autoridad Superior

Designación Función Ju- risdiccional Relación PL/PE Publici- dad de Informes España Control Previo y Posterior Tribunal de 12 (doce) miembros con un Pre- sidente Las Cámaras designan a los miem- bros, el Presidente se rota entre ellos. Juicio de Cuentas Cortes Generales Aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuen- tas. Argentina Control Posterior Colegio de Auditores de 9 (nueve) miembros con un Pre- sidente Resolución conjunta de los Presiden- tes de ambas cámaras. El Presidente corresponde a la primera minoría. No posee función juris- diccional. Congreso Nacional (posee indepen- dencia financiera y funcional) Públicos, vía WEB AGN.

Fuente: Elaboración propia.

En base a esta comparación, pueden hacerse algunas consideraciones respecto al análisis de los modelos vertidos en este capítulo.

No surgen diferencias tajantes entre los diseños de estas EFS analizadas, desde el punto de vista institucional, ya que como se puede ver punto a punto, las característi- cas de la AGN y del TCu son más similares que diferentes. De este modo, se esperaba encontrar diferencias significativas producto de corresponder las instituciones a mode- los distintos de control, y sin embrago, al delinearse en el caso del TCu características