1. INTRODUCCIÓN
El papel que juegan los partidos políticos en las democracias modernas continúa siendo un tema central en la ciencia política. Desde la ahora ya clásica formulación de Sartori (1976) ha habido un gran debate sobre las funciones que ejercen los partidos, pero existe consenso –les guste este o no– de que ellos juegan un papel esencial en una democracia al mediar entre la sociedad y el estado, y es difícil pensar en una democracia estable sin su presen- cia. En el Perú, a partir de los intentos del presidente Alberto Fujimori por establecer un régimen que expulsara a los partidos desacreditados hacia los márgenes del sistema políti- co, el papel de estos ha sido un tema clave de debate. La caída repentina de Fujimori a finales del año 2000, y el sucesivo intento de volver a un sistema de gobierno basado en partidos, ha planteado consecuentemente temas de debate acerca de cómo promover y mejorar el funcionamiento del sistema de partidos con el objetivo de crear un sistema político más estable y con mayor legitimidad. A pesar de que la experiencia de los años recientes ha aumentado el nivel de pesimismo sobre las posibilidades que tiene la demo- cracia peruana, ha incluido también algunas iniciativas de diseño institucional que buscan mejorar el funcionamiento de los partidos y del sistema de partidos en términos más gene- rales. Este capítulo pretende examinar estas iniciativas e iniciar una discusión preliminar acerca de los posibles efectos positivos que estas puedan llegar a tener en el más largo plazo.
La forma en que los partidos emprenden su papel mediador varía de acuerdo con el tiempo y el lugar, y las corrientes mundiales de las últimas décadas han producido cambios al respecto (Angell 2004). Pero aun así, los partidos necesitan cumplir con ciertos requisitos básicos en términos de representación y de gobernabilidad, funciones que no pueden ser asumidas por otras formas de institucionalidad. Solo los partidos pueden representar las visiones de la gente común, y transmitirlas y agregarlas al nivel del estado. Los partidos proveen un abanico de opciones electorales y son catalizadores de movilización electoral. A su vez, juegan un papel central en la gobernabilidad reclutando gente para el gobierno, legislando y dirigiendo procesos de toma de decisión. Esta doble responsabilidad, una
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«desde abajo hacia arriba» y la otra más «desde arriba hacia abajo», es a menudo difícil de reconciliar; y no menos en países como los de Latinoamérica, donde la distancia entre el estado y la sociedad es tan grande y donde la organización de los partidos en el ámbito local es desigual e inconsistente. Los partidos que se inician representando intereses socia- les terminan muchas veces excesivamente enredados en los asuntos del estado, enajenán- dose de sus orígenes y de aquellos que los eligieron (o alternativamente reconectándose solo de manera ocasional en épocas de elección o reelección). Agrupados alrededor de los núcleos del poder político centralizado, los partidos fácilmente pueden transformarse en vehículos de cooptación y de clientelismo. Aquellos que, por su parte, permanecen fieles a sus bases partidarias articulando de manera exitosa sus demandas y reclamos, suelen con- tribuir poco a la formación de alianzas del tipo que sostiene la estabilidad gubernamental, exacerbando así, más que resolviendo, los problemas de gobernabilidad. Combinar estas dos funciones ya es difícil en la mayoría de los países, pero en países como el Perú –donde la distancia entre estado y sociedad es sumamente grande, y donde las divisiones sociales, geográficas y raciales son extremas– esta puede ser una exigencia desmesurada.
Los partidos políticos peruanos no generan mucho respeto entre los votantes, y su falta de legitimidad los convierte en uno de los vínculos más débiles del sistema político nacional. En todas las encuestas disponibles, estos aparecen evaluados desfavorablemente y aleja- dos de las preocupaciones de la gente común. La mayoría de los votantes considera que los partidos no representan sus intereses, opinión especialmente manifestada por los sectores más pobres o más alejados de los centros del poder político. Muchos creen que los partidos son una parte del sistema de dominación y de exclusión. El poco respeto público que alguna vez pudieron haber tenido cayó precipitosamente a fines de la década de 1980. Los diez años del gobierno de Fujimori (1990-2000) redujeron aún más su relevancia, cerrán- dose así canales de representación democrática en favor de un sistema clientelista y orga- nizado «desde arriba hacia abajo».
El repentino, y algo inesperado, retorno a un gobierno democrático más abierto a fines del año 2000 creó una oportunidad para la reconstrucción de instituciones representativas. Sin embargo, hizo surgir también serias interrogantes sobre cómo, en primer lugar, resucitar y, luego, reconstruir los partidos. Más aún, surgieron preguntas tales como: ¿cuánto pueden cambiarse los patrones de comportamiento político con la arquitectura institucional?, ¿cuánto pueden tardar las prácticas institucionales en consolidarse y hacerse permanentes?, ¿hasta qué punto las instituciones políticas se tienen que adaptar a una cultura política ya existen- te, y hasta qué punto estas instituciones son capaces de cambiar dicha cultura política? La arquitectura establece el plan de construcción del edificio, lo que puede afectar el compor- tamiento de quienes lo habitan –al menos eso es lo que esperarían los arquitectos–, pero en última instancia lo que las personas hagan en el edificio depende de una variedad de factores que van más allá de los muros o del diseño físico. Como veremos, los objetivos que tenían los diseñadores institucionales durante el período posterior al 2001 eran, primera-
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mente, rescatar y, luego, fortalecer un sistema multipartidista que funcionara alrededor de unos pocos partidos o bloques de partidos que fueran a su vez poderosos. Al mismo tiempo se buscaba hacerlos más accesibles a sus bases y más responsables en las funciones de gobierno que les fueran asignadas.
Dada la historia reciente (y no tan reciente) del Perú, esta no es una tarea fácil. Como también veremos, hay razones más profundas que explican por qué los partidos generan tan poco respeto. Es por ello que este capítulo empieza con una revisión histórica sobre la naturaleza elitista y exclusiva subyacente al sistema político y a la falta de una tradición política representativa en el Perú, factores que dificultan la construcción de una cultura democrática. En seguida se identifica algunos avances hechos en la década de 1980 y los retrocesos de la de 1990, para luego evaluar la debilidad institucional del período posterior a Fujimori. Después, el capítulo se centra en algunos de los cambios institucionales ocurri- dos durante el gobierno de Toledo, en particular en la Ley de Partidos Políticos del año 2003. Concluye, por último, con algunas ideas sobre las posibilidades de una instituciona- lidad que vaya más lejos, y las dificultades que puedan encontrarse en el camino, tanto en el corto plazo como (en forma más especulativa) en el más largo plazo.
2. EL DÉFICIT DEMOCRÁTICO
El Perú sobresale entre los países latinoamericanos por la debilidad de sus instituciones democráticas y por la ausencia de una cultura democrática fuerte. Esto queda claro a partir de una serie de estudios comparativos, así como de los informes publicados anualmente por el Latinobarómetro1. No es una de esas repúblicas –como Chile, Uruguay, Costa Rica, Colombia o incluso Venezuela– que pueden mirar hacia atrás en busca de una tradición de gobierno basada en partidos políticos. Tampoco es de esos países –como México, Brasil o Argentina– en los que las masas fueron integradas al sistema político a lo largo del siglo XX (aunque de manera imperfecta). En el Perú, las masas permanecieron al margen del siste- ma político hasta mucho más tarde que en otros países. Durante la mayor parte del siglo XX, el Perú estuvo gobernado por regímenes autoritarios, centralistas y muchas veces militares, que se resistieron a la participación democrática y privilegiaron el desarrollo de la capital (es decir, Lima) por sobre el del resto del país. Estos gobiernos se han visto intercalados con cortos interludios constitucionales, elegidos por una minoría muy pequeña con derecho a voto y sin mandato popular. En ambos casos, las estructuras del Estado eran elitistas y exclusivas. Solo con la Constitución de 1979, cuando los analfabetos obtuvieron por prime-
1 El Latinobarómetro (2005) provee una fuente útil de comparación de las actitudes políticas entre diversos países a lo largo del
tiempo. En el caso del Perú, estas cifras muestran que el respaldo a la democracia como la mejor forma de gobierno cayó manera consistente durante los diez años anteriores. En 1996, el 63% de los peruanos creía que la democracia era la mejor forma de gobierno, mientras que en el 2004 la proporción era de 45%, uno de los niveles más bajos de América Latina.
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ra vez el derecho a votar, se consiguió el sufragio universal2; pero aun esto fue una declara- ción formal de derechos que solo se haría realidad en la práctica con el paso del tiempo3. De esta forma, no hay un período del pasado hacia el cual la gente pueda mirar y discernir un sistema político con un gobierno estable basado en partidos4. Sin embargo, ello no quiere decir que los partidos no hayan disfrutado de un apoyo de masas, o que estos no hayan existido durante muchos años. La Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) se estableció ya en 19245. Bajo el liderazgo de Víctor Raúl Haya de la Torre, el APRA se transformó en el primer partido de masas y contó con una fuerte presencia entre los sectores de más bajos ingresos. El Partido Socialista Peruano, que en 1930 se transformó en el Partido Comunista, también desarrolló una presencia real a pesar de que, en términos formales, la clase trabajadora a la que buscaba organizar era, por su naturaleza, pequeña. En la década de 1950 emergieron otros dos partidos que se presentaban como partidos de masas: Acción Popular (AP) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC), que más tarde formó el Partido Popular Cristiano (PPC)6. Estos son, por lo tanto, partidos que ostentan cierta longe- vidad y cierto grado de apoyo popular, y siguen siendo hoy en día fuerzas políticas vivas. Sin embargo, ninguno de estos partidos –ni siquiera el APRA– llegó a ser un partido nacio- nal en el sentido de lograr penetrar todos los niveles de la sociedad o todas las zonas del país. Todos, en distintos grados, presentaban características internas jerárquicas y poco democráticas que reflejaban los prejuicios sociales, regionales y étnicos de la extracción social de la que provenían. Además, el Perú no tenía un sistema de partidos, en el sentido de un conjunto estable de reglas y prácticas políticas dentro del cual los partidos puedan competir en contiendas electorales, y que provea así de una base de gobierno. Las eleccio- nes eran irregulares, frecuentemente manipuladas y organizadas sobre un electorado muy pequeño. Asimismo, la política se dirigía dentro de estrechos límites ideológicos. Por ejem- plo, las elites tradicionales estaban mal preparadas para respetar las ambiciones electora- les del APRA, pero carecían de un partido conservador convincente o duradero que les permitiera proteger sus intereses. Quizás cuando más cerca estuvo el Perú de establecer algo semejante a un sistema de partidos fue en la década de 1960, durante la contienda
2 Esto, por ejemplo, ocurrió casi 30 años antes en Bolivia, donde la revolución de 1952 trajo (al menos nominalmente) derechos
ciudadanos universales.
3 Como Drinot nota en el primer capítulo de este libro, la Comisión de la Verdad y Reconciliación descubriría un mundo en el que
los derechos políticos significaban poco o nada.
4 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn destacan esta fragilidad institucional al recordarnos que «desde el momento de ganar la
independencia en 1821, el país ha tenido 13 constituciones, por lo menos 26 golpes de estado exitosos, y 108 gobiernos de los cuales solo 19 fueron elegidos y 9 completaron su mandato» (Morón y Sanborn 2004: 1).
5 El APRA nació en Ciudad de México (México), y no fue sino hasta 1930 que el Partido Aprista Peruano (PAP) fue fundado en el
Perú.
6 El AP data sus orígenes en 1956. El PDC fue establecido un año más tarde, y el PPC fue fundado en 1966 como una fracción de
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por el gobierno entre el APRA, AP y la Unión Nacional Odriista (UNO). No obstante, estos fracasaron en ponerse de acuerdo sobre las reglas básicas del juego político, lo que llevó al golpe de Estado de 1968 y a doce años de gobierno militar. En este período la actividad partidista fue proscrita y la competencia electoral fue eliminada.
La primera vez que un sistema de partidos surgió basado en reglas democráticas fue en la década de 1980, cuando los partidos compitieron por el apoyo de la masa electoral en elecciones frecuentes, regulares y razonablemente limpias. Los partidos que emergieron de la dictadura militar ofrecían diversidad ideológica (si no polarización), abarcando desde una izquierda marxista hasta el conservador PPC. También ofrecían un grado de penetración social, a pesar de que muchos peruanos aún permanecían en los márgenes del sistema político. Los partidos de izquierda, en particular, buscaban organizar a los sectores exclui- dos, tanto en áreas rurales como en los sectores urbanos de pueblos jóvenes. Sin embargo, las lealtades de partido no eran profundas, como lo mostraban los cambiantes resultados electorales en la década de 1980. Dada la naturaleza incipiente del sistema de partidos, esto no es quizás ninguna sorpresa.
El sistema también tuvo que enfrentar una serie de desafíos imprevistos que remecieron sus cimientos. La crisis de la deuda externa de la década de 1980 conllevó la aplicación de políticas económicas que destruyeron por completo la expectativa de que con la democra- cia mejorarían los niveles de vida de las mayorías: esa década vio la caída de los ingresos per cápita y el aumento de los niveles de pobreza. Al mismo tiempo, la aparición y el crecimiento aparentemente imparable de Sendero Luminoso acrecentaron las dudas sobre la eficacia de la democracia. La combinación de inseguridad económica e inseguridad política nutrió un cuestionamiento profundo hacia la capacidad de la clase política, y en especial hacia los partidos y sus líderes: estos fueron ampliamente percibidos como irres- ponsables, incompetentes y corruptos. Por este motivo, no se puede calificar a la década de 1980 como una en la cual una naciente democracia basada en partidos trajera resultados positivos.
Tales cuestionamientos a los partidos y a sus líderes eran evidentes antes de que Alberto Fujimori, el outsider por excelencia, llegara de la nada a ganar las elecciones presidencia- les de 19907. Todos los partidos sufrieron, no solo Acción Popular y el APRA, que habían gobernado el país durante la primera y segunda mitad de la década de 1980, respectiva- mente. Los partidos de izquierda también fueron sepultados por la misma fuerza, a pesar de que estos no habían tomado parte en el gobierno anterior, salvo en el ámbito local. Este
7 El éxito electoral de Ricardo Belmont, un personaje destacado de los medios de comunicación que en 1989 llegó a alcalde de Lima,
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cuestionamiento público de la clase política ofreció un contexto provechoso para el fenó- meno Fujimori en la década de 1990 y más adelante. Fujimori, quien estuvo políticamente aislado en un principio, se dio cuenta rápidamente de que el clima formado por el senti- miento antipartidos podía serle ventajoso. El autogolpe de 1992 fue un intento cuidadosa- mente premeditado de usar la impopular «partidocracia» –así llamada por Fujimori– para fortalecer su postura y debilitar la de la oposición. El sistema de democracia directa fue diseñado por Fujimori para cortar la intermediación ejercida por los partidos entre el Estado y la sociedad8. Al mismo tiempo, la crisis económica de la década de 1980, sumada a las políticas de privatización y de contracción del Estado implementadas por Fujimori, reduje- ron la importancia de los partidos como puntos de acceso hacia el Estado9.
El autogolpe buscó perpetuar la permanencia de Fujimori en el gobierno mucho más allá de su período presidencial. Esto se logró mediante reformas constitucionales y a través de la manipulación tanto de las instituciones judiciales como de los medios de comunicación. También recurrió al uso de recursos fiscales para crear apoyos locales por medio de prácti- cas políticas clientelistas (De Belaunde 1998). Los partidos fueron excluidos de los proce- sos de toma de decisión y llegaron a ser en gran medida irrelevantes, incluso en épocas electorales. Los medios de comunicación ayudaron a estimular los sentimientos antiparti- dos; así, los partidos tradicionales combinados solo lograron un mero 6,3% de los votos para la elección presidencial de 1995, comparado con el arrollador 64,4% que obtuvo la reelección de Fujimori. Los políticos, interesados en defender su presencia en la política nacional, se escindieron de sus afiliaciones partidarias anteriores, transformándose en in- dependientes de variado tipo. La consecuencia fue una fragmentación política en pequeños grupos formados alrededor de personalidades políticas, en los que cada uno trataba de sobrevivir por medio de un trato directo con el presidente. La aversión de Fujimori hacia los partidos organizados incluso lo llevó a resistir la tentación de formar un partido político propio, aunque esto le trajera problemas en tiempos electorales10. En el discurso oficial, entonces, los partidos eran responsables de todos los males que el Perú había sufrido a fines de la década de 1980. Por su parte, la popularidad personal de Fujimori, que se mantuvo firme hasta los últimos años de la década de 1990, era una imagen espectral de la amargura que la gente sentía hacia los partidos y hacia sus líderes. Pero, como lo demostraron las elecciones del año 2000, la subsistencia del sistema electoral implicaba
8 Para una exposición de las medidas tomadas por el gobierno de Fujimori para estos efectos durante los primeros años de su
gobierno, véase Crabtree (1994).
9 Tanaka (2002) muestra cómo los mecanismos de entrelazamiento entre el Estado y la sociedad –constituidos no solo por partidos
sino también por movimientos sociales– dieron paso a nuevas formas de mediación en las que los medios de comunicación jugaban un papel central.
10 Entre estos problemas se encontraba la necesidad de volver a registrar los sucesivos partidos oficiales constituidos por Fujimori.
Una de las primeras señales de manipulación electoral surgida en las elecciones del año 2000 fue el uso de «fábricas» para la producción de las firmas requeridas para inscribir al partido oficial en las elecciones. Esta práctica era empleada también por otros partidos.
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que los partidos tuvieran que continuar desplegando candidatos y estructurando sus campa- ñas; el personalismo puro no era suficiente.
3. LA TAREA DE INSTITUCIONALIZACIÓN
El colapso del régimen de Fujimori el año 2000 conduciría al retorno de un gobierno más abierto y más democrático. Las elecciones del año 2001 fueron ampliamente acreditadas como limpias e imparciales, en marcado contraste con las del año anterior, que Fujimori manipuló para asegurar un dudoso tercer período presidencial. Sin embargo, la caída de Fujimori, ocurrida en medio de escándalos sobre la manipulación política de los servicios de inteligencia, no fue en sí misma una validación de los partidos peruanos. Tampoco fue una muestra de respaldo público al papel que estos pudieran jugar en un sistema político