Dada la evolución de las transferencias territoriales (explica- da anteriormente), y teniendo en cuenta los arreglos del Acto Legislativo 4 de 2007 y de la Ley 1176 de 2007, nos resulta posible realizar algunas simulaciones sobre la posible trayectoria del SGP en la próxima década. En efecto, los gastos totales del
GC llegarían al 19% del PIB en 2012-2016. Dentro de éstos, las transferencias territoriales atadas al SGP representarían un 3.7% del PIB durante ese mismo período. Si se suman las transferencias al Fonpet (0.3% del PIB), regalías (1.1%), universidades (0.5%), sobretasa (0.3%) y otros (0.2%), se habría llegado al 6.2% del PIB en promedio entre 2012 y 2016 (ver gráfico 1).
Estas transferencias pasarían de representar un 4% del PIB en 1995 a un 6.2% del PIB en 2016. Así, dichas transferencias hacia los territorios se habrían más que triplicado en términos reales en el curso de dos décadas.
Esta presión que continúan ejerciendo las transferencias terri- toriales difícilmente podrá alterarse, pues el desgaste político ante el Congreso ha sido grande en este frente territorial a lo largo del período 2010-2012. De hecho, el grueso del capital político de la Administración Santos ya se ha utilizado en las reformas constitucionales recientes (regalías y “sostenibilidad fiscal”), su- mándose a ello las medidas tributarias y el fiasco de la Reforma a la Justicia durante 2011-2012.
Como vimos, la presión de gasto territorial podría estancarse en el actual 4% del PIB, e inclusive elevarse paulatinamente, si la economía no crece a un mínimo del 4% real por año. Por ejemplo, si en los años 2012-2014 el crecimiento del PIB fuera inferior al 4% (supongamos un 1%), el SGP seguiría cerca de sus valores actuales del 4.0%-4.1% del PIB. En cambio, si la economía cre- ciera al 4%, o por encima, el SGP se reduciría al 3.6%-3.7% del PIB (ver gráfico 2).
En principio, el SGP, bajo las reglas vigentes, estaría creciendo a razón del 3% real por año. Sin embargo, con crecimientos del PIB-real del orden del 5%-6% en 2012-2014 e incluyendo los efectos de la sobretasa educativa y de los “seguros” de creci- miento económico otorgados por el GC, se tiene que la relación SGP/PIB podría reducirse a niveles del 3.6%-3.7% durante 2014- 2016. Esto implica que el SGP estará creciendo menos que el PIB-nominal, sugiriendo que lo que el GC debe hacer es apurar el paso en materia de reformas estructurales en infraestructura, flexibilización laboral y tributación, para así lograr que el PIB-real crezca a tasas más cercanas al añorado 6% anual. Estos insumos serán clave a la hora de simular la trayectoria de las finanzas pú- blicas durante 2011-2020 y analizar el tránsito hacia un superávit primario en los años venideros.
Fuente: elaboración propia, según Acto Legislativo 4 de 2007.
Gráfico 2. Crecimiento económico y SGP (% del PIB) 4.01 4.02 4.02 4.10 Crec. PIB 1%+ Inflación + ajuste 3% real Crec. PIB 6% + Inflación + ajuste 3% real + 2% diferencial 4.01 3.84 3.73 3.62 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 4.0 4.1 4.2 2011 2012 2013 2014
En síntesis, los principales mensajes de esta sección de gastos territoriales son los siguientes:
• El SGP representó un 4.0% del PIB en recursos para las regiones en el año 2011, equivalente al 29.5% de los Ingresos Tributarios de la Nación. Como vimos, el esque- ma de transferencias territoriales, en realidad, va más allá del SGP en el caso de Colombia. A esas transferencias debemos añadir las regalías, los dineros de cofinancia- ción, los pagos a universidades territoriales y otros rubros menores. Al totalizar estos recursos, vemos que dichas transferencias consolidadas en realidad ascienden a cerca del 7% del PIB, casi un 50% de los recaudos de la Nación. • El mal arreglo generado desde la Constitución de 1991 (atar las transferencias a una participación de los ICN) llevó a que en 2001 se hiciera una primera reforma al régimen de transferencias territoriales. El Acto Legislativo 1 de 2001 ató el nuevo SGP (antes situado fiscal + partici- paciones municipales) a un crecimiento real del 2%-2.5% entre 2002 y 2008 (llevando el SGP del 4.7% del PIB en 2001 al 3.9% en 2007). Sin embargo, ese arreglo ame- nazaba con incrementar nuevamente, en 2009, hasta en 1.5 puntos del PIB dichas transferencias al atarlas nueva- mente a los ICN. Se requirió otra reforma constitucional (Acto Legislativo 4 de 2007) para contener esta amenaza. • Así, las reformas de 2001 y 2007 nos alejaron del óp-
inflación (manteniendo su poder real de compra). En el mejor de los casos, debían haberse atado a un cre- cimiento real igual al de la población (no al del PIB- potencial del 4% o más, como finalmente se concedió). • Nuestras simulaciones indican que la relación SGP/PIB en realidad tenderá a mantenerse en sus actuales niveles del 4% del PIB en aquellos años en que el PIB-real crezca por debajo del 4% y se reduciría al 3.6%-3.7% del PIB cuando dicho PIB-real crezca por encima de sus valores de largo plazo (PIB-potencial), luego el GC debe apurar el paso en materia de reformas estructurales en infraestructura, fle- xibilización laboral y tributación, para lograr crecer a tasas más cercanas al añorado 6% anual.
2. mAnejO de LAs ReGALíAs
e ImPLIcAcIOnes fIscALes
La Constitución de 1991 ratificó la propiedad estatal del sub- suelo y el pago de compensaciones a las entidades territoriales por los daños ambientales que se produjeran con la explotación de los recursos naturales no renovables (artículos 332 y 360). Más aun, en la Constitución se fue más allá de lo que era fiscalmente prudente y se decidió asignarles a los territorios todo el produ- cido de dichas regalías, sin coparticipación del Gobierno Central (artículos 360 y 361). Además, las compensaciones por daños
ambientales se tasaron a nivel ad valorem, cuando en muchos casos bastaba hacerlo a nivel de caso por caso, con sumas fijas que no tienen por qué estar atadas al valor de lo extraído.
La distribución territorial de los recursos de las regalías ha estado muy concentrada en unos pocos municipios (cubriendo sólo un 23% de la población nacional), donde se dio poco juego a criterios poblacionales y de pobreza (NBI). Curiosamente, estos criterios (población y NBI) han sido un acierto a la hora de distribuir las transferencias territoriales (SGP), tal como se discutió en la sección anterior. Como veremos, en este caso de las regalías han primado criterios bastante arbitrarios de municipios-vecinos o por donde transitan algunos de esos bienes extraídos. Además, se crearon el Fondo Nacional de Regalías (FNR) y las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs), los cuales han tenido un mal desempeño en sus funciones y han sido fuentes burocráticas y de corrupción.