Pertinencia de la investigación

Son diversas las instituciones internacionales y centros académicos que han recopilado innovaciones en América Latina a través de incentivos como premios y reconocimientos. Considerando que la información que se analiza proviene de una red internacional, los resultados de este estudio serán de utilidad tanto para el contexto mexicano, como para posteriores estudios en la región.

Sin embargo, es imporante destacar que la investigación tiene especial relevancia para México, dado que la base de datos del premio mexicano permite hacer un análisis de la “evolución del discurso” en los municipios, y proporciona información sobre los primeros años de la transición, en los que inició el concurso, en relación a las últimas innovaciones premiadas (una década más tarde).

A partir de la abundante información que ofrecen los premios, tanto en Internet como en libros y artículos, queda constatada la labor innovadora de los gobiernos, esto al menos de acuerdo a las definiciones y categorías que estos premios han usado en su proceso de selección. Al mismo tiempo se constata la idea de la “disponibilidad de alternativas”, esto es, la posibilidad de aprender y replicar políticas públicas llevadas a cabo con éxito en otras localidades.

El desafío pendiente para la región sería, según lo que defienden los mismos promotores de los premios a las innovaciones, el “convertir en políticas públicas estas iniciativas exitosas en el combate a la pobreza y el respeto a los derechos económicos, sociales y culturales” (Rey de Marulanda, Nohra y Tancredi, Francisco B. ;2010:5).

En la información que ofrece la literatura y las páginas de Internet sobre los premios a las innovaciones, se identifican los factores determinantes y se resaltan los procesos que favorecieron a las innovaciones, por ejemplo el uso de nuevas tecnologías de la información, la emergencia de ideas creativas, el uso eficiente de los recursos, la recuperación de sabiduría ancestral a tono con los desafíos contemporáneos, así como el liderazgo de los actores y la participación de la comunidad.

El mantra de “prueba y error” que acompaña todo proceso de innovación implica ciertas limitaciones para la administración pública. Las restricciones de tiempo y recursos, así como los cálculos políticos que deben asumir los actores (risk-avoiders) en las democracias contemporáneas en América Latina, más que obstáculos, deben ser considerados parte ineludible del análisis que se hará de la información recopilada en las bases de datos de los premios.

La “inspiración”, “aprendizaje”, o “réplica” de las políticas públicas premiadas es un mecanismo para reducir los riesgos y los costos que implica la “innovación”. Permite a los gobiernos innovar en sus contextos sin reinventar la rueda, basándose en prácticas llevadas a cabo en otros sitios y extrayendo las lecciones necesarias para su adecuada implementación. Asimismo, aporta las líneas generales (el blueprint) para el diseño de los intrumentos, en forma de programas, leyes o reglamentos, la organización de los recursos de todo tipo (humanos, económicos, materiales, cognitivos) e incluso evidencias, cuantitativas y cualitativas, sobre la eficacia, eficiencia y utilidad pública de la innovación.

La consideración de innovaciones premiadas comprende varias etapas del modelo tradicional –convencional- del “proceso de elaboración de las políticas públicas”. Para la definición del problema es posible hacer una búsqueda de acuerdo a las temáticas que reconocen los premios, que a su vez van acompañadas de indicadores para su

evaluación. El diseño de la política se ofrece en las descripciones (narraciones) sobre

las experiencias premiadas, en las que se detallan los gastos, actores y etapas a seguir. Al actor político le restaría sólo “decidir” entre todas las opciones y proceder a la

implementación de esas innovaciones.

¿Qué aporta al ámbito de conocimiento de la ciencia política?

Saber que existen políticas innovadoras que han sido reconocidas por haber solucionado con eficiencia y eficacia problemas que también se comparten en otros sitios, exige con urgencia hacer las preguntas necesarias facilitar su aprendizaje y transferencia. De este reconocimiento a la existencia de alternativas surgen distintas preguntas relacionadas con la utilidad de la información que se ofrece, en palabras de un algunos investigadores relaciones con los premios, la pregunta fundamental sería: “¿qué desafíos plantean los centenares de innovaciones que germinan a lo largo y ancho del continente, dado que su réplica, en un ámbito más amplio, podría abrir nuevos caminos para el desarrollo de la región y el bienestar de sus habitantes?” (Rodríguez Herrera, Adolfo y Alvarado Ugarte, Hernán; 2008: 11). La presente investigación intenta atender a estos “desafíos” desde la perspectiva de los tomadores de decisiones (los cuales podrán transformar estas innovaciones sociales en políticas públicas en otros contextos), enfocándose en la etapa previa a la transferencia, es decir, cuando los gobiernos deben decidir si iniciar o no, el proceso de transferencia de la innovación premiada.

Aunque existen interesantes estudios sobre la implementación de innovaciones sociales por parte de gobiernos locales (Rey de Marulanda, N. y Tancredi, F. B. (2010); Rodríguez H., A. y Alvarado U., H. (2008); Salinas, J. y Ochsenius, C. (2010); Cabrero M., E. y Carrera H., A. P. (2008); Farah, Marta y Spink, Peter (2004)), han sido las escuelas de negocios y la visión empresarial quienes han generado gran parte de la producción académica, y por ende cognoscitiva, sobre las innovaciones públicas o sociales. En muy contados casos aparecen en el análisis componentes políticos habituales en las discusiones contemporáneas sobre el ejercicio de gobierno; quedando

pendiente la elaboración de descripciones en las que se consideren fenómenos políticos como el clientelismo, las instituciones informales, la racionalidad electoral, la politización de la administración pública, o la influencia de los partidos políticos en el gobierno.

De este modo, el avance en el conocimiento de la innovación desde la administración pública, y sus posibilidades de transferencia y transformación en políticas públicas locales plantea, en términos teóricos, problemas que aún quedan por resolver, en particular: una definición de innovación que sea conceptualmente adecuada y útil para las ciencias de la administración pública y las políticas públicas, así como investigaciones empíricas que incorporen en el análisis de las innovaciones a aquellos componentes y variables que las ciencias sociales reconocen que pueden intervenir en la toma de decisiones y en la implementación de las políticas públicas.

En un lenguaje más propio de las ciencias de la administración pública y el gobierno, las experiencias premiadas resuelven varias etapas del “proceso de elaboración de las

políticas públicas”5. La definición del problema aparece resuelto por los Objetivos del Milenio y las temáticas que reconocen los premios, las cuales, además, van acompañadas de indicadores para su evaluación. El diseño de la política es lo que se ofrece en las bases de datos, con descripciones, gastos, actores y etapas a seguir. Al actor político le resta sólo “decidir” entre todas las opciones y la proceder luego a la

implementación de esas innovaciones. Es por esto que es importante conocer qué es

necesario analizar de cara a la selección de la más idónea de las innovaciones premiadas.

Para la ciencia de la administración pública y el gobierno, la innovación es un campo de estudio rico en experiencias, pero aún con graves deficiencias tanto conceptuales como empíricas que reconozcan el papel del emprendedor de políticas que podría detonar el proceso de réplica en otros contextos. Más aún, permite incorporar en el análisis enfoques sobre políticas públicas que no han ocupado la atención pero que hoy

5 _{Para entender la trayectoria del debate, ver Aguilar Villanueva, Luis F.: “Estudio introductorio”, en}

Problemas públicos y agenda de gobierno, Porrúa Grupo Editorial, México, 1993, pp.15-72. Así como Bardach, Eugene: “Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas”, en Problemas públicos y agenda de gobierno, Porrúa Grupo Editorial, México, 1993, pp.219-233.

se muestran ventajosos, como es el caso del enfoque de corrientes múltiples o el análisis interpretativo de las narrativas.

La investigación aporta nuevos elementos a la discusión sobre el enfoque de Multiple

Stream. El modelo original de Kingdon fue pensado a un “nivel nacional” y en un

“sistema político presidencialista”. Zahariadis hace una contribución al enfoque al pasarlo a sistemas parlamentarios, tomando casos de Europa. En este sentido, la investigación hace las siguientes aportaciones al modelo:

1) Utiliza el modelo en un nivel de gobierno distinto, “el nivel local”.

2) Utiliza el modelo en un sistema de gobierno municipal, cuyas características son distintas a las del sistema ejecutivo presidencial y el parlamentarismo europeo.

3) Las características de la nueva unidad de análisis, “el gobierno local”, son relativamente compartidas por los países de América Latina, que en su conjunto han pasado recientemente por procesos histórico-políticos similares, haciendo que el sistema de gobierno local haya sido pensado en el marco de la tercera ola democrática, mientras las reformas Estructurales del Consenso de Washington impulsaron políticas de descentralización. Por lo anterior, el enfoque que se ha utilizado en Estados Unidos, y posteriormente en Europa, es utilizado actualmente en América Latina.

La investigación también trata de participar en la discusión sobre el policy transfer, al sugerir que el proceso de transferencia es “posterior” a la decisión, y que el paso previo reside en la “revisión de las alternativas” y, aún más importante, el momento en que la alternativa accede a la “agenda del gobierno”.

La vigencia tras la renovación de la Agenda internacional de Desarrollo de las Naciones Unidas

La red internacional de premios a las innovaciones locales que se estudian en la presente investigación está relacionada con la agenda global de desarrollo de las Naciones Unidas, lo cual permite situar esta investigación como parte de los debates

internacionales en torno a la próxima agenda global del desarrollo una vez se cumpla el plazo establecido para el año 2015.

El establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas fue el resultado de un compromiso asumido por los países miembros de la ONU, lo cual representa el primer acuerdo internacional de alcance planetario en el que se acepta que ciertos “temas” se incluyan sin distinción en todas las agendas de los gobiernos.

En términos de la jerarquización del derecho, esto significa que se acepta que un acuerdo internacional se incluya en la agenda nacional y que “descienda” a los niveles medios y bajos de la división político-administrativa de cada Estado. Los gobiernos locales tendrán así que aceptar el acuerdo, en los términos que el derecho internacional y las propias constituciones nacionales lo establecen6. Los gobiernos locales serán así actores indispensables para el cumplimiento de los ODM, lo que implica que deberán orientar sus recursos a la consecución del acuerdo global.

Además de los objetivos, este acuerdo internacional sobre el desarrollo también ofrece (o sugiere) algunos instrumentos para alcanzar las metas. Uno de los más difundidos es el establecimiento de indicadores que permiten medir el desempeño de las acciones y evaluar los avances con miras a la fecha establecida. Otro instrumento, promovido con mayor intensidad por UN-Habitat, ha sido el reconocimiento de best practices7.

De acuerdo a la secretaría ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el ejercicio de premiación de innovaciones en América Latina se reconoce como un instrumento para avanzar en el cumplimiento de las metas acordadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM (Bárcena, Alicia; 2008:11) ; la distinción entre “el instrumento” y la “meta” es adecuada además para el momento de transición entre las agendas, que es el marco temporal en el que esta investigación se ha realizado.

6 _{Para el caso de México, se ha establecido un Comité Técnico Especializado del Sistema de Información}

de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, conformado por la Oficina de la Presidencia de la República, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y la Secretaría General del Consejo Nacional de Población, junto con las Secretarías responsables de las metas de los ODM. http://www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx/

7 _{“The General Assembly, based on the UN-Habitat Agenda, further recommends that best practices be}

used as one of the two key instruments for assessing progress in achieving its twin goals of shelter for all and sustainable urbanization (A/RES/S-25/2)”.

Los objetivos de la investigación y su marco teórico están planteados de modo que puedan adaptarse a la nueva agenda, al trabajar precisamente sobre la interpretación y adecuación de innovaciones en relación a los objetivos que cada actor se plantee. Situando el acceso a la agenda de gobierno como el objetivo del análisis, lo que se pretende es dar a los emprendedores un enfoque que les permita reconocer la posibilidad de “soluciones buscando problemas” del enfoque del MS y, con ello, reconocer que para las cuestiones que sean acordadas en la próxima agenda global siempre habrá innovaciones listas para ser promovidas como la solución adecuada.