1.1. Las Diputaciones Provinciales, en general.
1.1.1. Aspectos reguladores, consecuencias de carácter político y socioeconómico.
Las Diputaciones provinciales nacen con la Constitución de Cádiz de 1.812, en cuyos artículos 324 al 337, ambos inclusive, se instituyen estas Instituciones como tal y se regulan en cuanto al primer nivel organizativo. Se crean con objeto de promover la prosperidad de la provincia.
Al contrario de los Ayuntamientos, las Diputaciones como Institución son entes artificiales, por cuanto no tiene un amparo natural como el municipio, lo que les ha valido muchas críticas, incluso el gran Donoso Cortés llegó a calificarlas en las Cortes de funestísimas para España, pero la verdad es que, después de casi dos siglos de existencia, se han consolidado totalmente.
En este articulado se establece que estas entidades serán presididas por el Jefe superior de la provincia, una figura dual, por cuanto por un lado representa al Reino y Administración Central y, por otra, al gobierno local de la provincia. Parece como si hubiese aún una idea confusa respecto a estos entes y su autonomía o bien que en un principio se consideraba conveniente un control a través de esta Autoridad, ya que a continuación se determina que cuando no pueda presidir el Jefe Superior, lo hará el Intendente, figura equivalente al actual Presidente. Esta facultad, no obstante, de presidir el ente por la Autoridad representante de Madrid, se mantuvo más bien como privilegio que por efectividad, hasta el actual régimen, a través de toda la prolífera legislación sobre la materia. Ello debe considerarse no como una figura ejecutiva, sino como representativa, porque de hecho la
Las Diputaciones, según esta Constitución, se componen del Presidente, es decir, el Jefe Superior, el Intendente y siete individuos –así les denomina- elegidos por electores de partidos al otro día de haber nombrado los Diputados de Cortes, por el mismo orden que estos se nombran. Se elegirán también tres suplentes para cada Diputación. Se renovará la Diputación cada dos años por mitad, la primera el mayor número y la segunda el menor, y así sucesivamente. La elección es de segundo grado.
Para ser individuo, no se les llama diputados, se requiere ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, mayor de veinticinco años, natural y vecino de la provincia, con residencia al menos de siete años y que tenga lo suficiente para mantenerse con decencia.
Como competencias iniciales, se establecen las siguientes:
1. Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones que hubiesen cabido a la provincia.
2. Velar sobre la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar sus cuentas para que con su visto bueno recaiga la aprobación superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos.
3. Cuidar de que se establezcan Ayuntamientos donde corresponda los haya. 4. Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad común de la provincia, o la reparación de las antiguas proponer al Gobierno los arbitrios que crean más convenientes para su ejecución, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes.
5. Proponer la educación de la juventud CONFORME A LOS PLANES APROBADOS y fomentar la agricultura, la industria y el comercio, PROTEGIENDO A LOS INVENTORES de nuevos descubrimientos en estos ramos.
6. Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administración de las rentas públicas.
7. Formar el censo y la estadística de las provincias.
8. Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de los abusos que observaran.
9. Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitución que se noten en la provincia.
10. Las Diputaciones de las provincias de Ultramar velarán sobre la economía, orden y progreso de las misiones para la conversión de los indios infieles, cuyos encargados les darán razón de sus operaciones en este ramo, para que se eviten los abusos; todo lo que las Diputaciones pondrán en noticia del Gobierno.
En ejecución de esta Constitución, el territorio de España se divide en 3l provincias, y a través de la “Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias” se desarrolla el articulado mencionado, Instrucción que no entró en vigor por cuanto Fernando VII deroga esta Constitución. Con la antigua división organizativa se llega a 1.820, año en que se da de nuevo vigencia a la Constitución de 1.812 y se elabora la “Ley para el gobierno económico-político de la provincia”, que no entró en vigor como consecuencia de terminar el régimen liberal, quedando la citada Constitución anulada.
En el año 1.833 por medio de un Real Decreto de 30 de noviembre, se establece la división provincial de España en 52 provincias, obra de Javier de Burgos, y al año siguiente, en la menoría de edad de Isabel II, su madre Doña Maria Cristina de Borbón, gobernadora del Reino, promulga el Estatuto Real el 10 de abril de 1.834, en cuyo texto tiene una importante influencia la Constitución de 1.812. El Real Decreto de 25 de septiembre de 1.835, se ocupa de reestructurar las diputaciones.
La Constitución de la Monarquía Española de 18 de junio de 1.837, con la misma Gobernadora, se dice revivir la Constitución política promulgada en Cádiz, el 19 de marzo de 1.812, pero no es real. A las Diputaciones y Ayuntamientos sólo les dedica tres artículos, 69,70 y 71. Se establece en el primero que en cada provincia habrá una Diputación provincial, compuesta del número de individuos que determine la Ley, nombrados por los mismos electores que los Diputados a Cortes; el segundo se dedica a los Ayuntamientos y el tercero determina que la Ley establecerá la organización y funcionamiento de ambas entidades.
En la Constitución de 23 de mayo de 1.845 (ya reina Isabel II), y por lo que respecta a las Diputaciones copia los preceptos de la anterior, salvo en el último que hace referencia a la intervención de los delegados del gobierno. En el tiempo que corre entre esta Constitución y la de 1.869, ven la luz tres normas reguladoras, el Real Decreto de 7 de agosto
estableciendo un mayor control a las Diputaciones y el de 21 de octubre de 1.868, que promulga las leyes, la municipal y la provincial.
El 1º de junio de 1.869 se promulga una nueva Constitución de la Monarquía española. No había Rey. Se radicaliza. Se busca a Amadeo de Saboya por el General Prim. Fracasa. A las Diputaciones provinciales y Ayuntamientos dedica un solo artículo, el 99, en el que establece que la organización y atribuciones se regirán por sus respectivas leyes, que se ajustarán a los siguientes puntos:
1º. Gobierno y dirección de los intereses peculiares de la provincia o de los pueblos por las respectivas corporaciones.
2º. Publicidad de las Sesiones de unas y otras dentro de los límites señalados por la Ley.
3º. Publicidad de los Presupuestos, cuentas y acuerdos importantes de las mismas. 4º. Intervención del Rey y, en su caso, de las Cortes, para impedir que las Diputaciones y los Ayuntamientos se extralimiten de sus atribuciones en perjuicio de los intereses generales y permanentes.
5º. Determinación de sus facultades en materia de impuestos, a fin de que los provinciales y municipales no se hallen nunca en oposición con el sistema tributario del Estado.
La Ley Provincial de 20 de agosto de 1.870, rige hasta la reforma introducida en la misma por la Constitución de 1.876, aunque en 1.873, fase republicana, se elaborase un Proyecto de Constitución, que no hacía referencia a las Diputaciones.
La Constitución de 30 de junio de 1.876, reinando Alfonso XII, y de corte conservador, respecto a las Diputaciones constituye un calco de la de 1.869. En dicho año ve la luz una Ley de Bases que modifica la Ley Provincial de 1.870, imponiendo un centralismo exacerbado. Hasta el año 1.882, no varia la normativa aplicable, en este año entra en vigor la Ley Provincial, en la que se establecen claramente las competencias de estas entidades, entre las que se encuentran las de revisar los Acuerdos municipales. Después de varios proyectos legislativos, de Romero Robledo, de Eduardo Dato y de Maura, sobre las Entidades locales, en 1.924, la Dictadura de Primo de Rivera disuelve las Diputaciones provinciales por Decreto
En 1.925, se publica el Estatuto Provincial de 20 de marzo en la Gaceta de Madrid número 80, de dicho mes y año, obra de Calvo Sotelo, en cuyo Exposición se recogen cuestiones de suma importancia para estas Entidades y su definitiva consolidación, como por ejemplo: “…queda en la provincia un aspecto que realmente destaca sobre todos los demás: el de circunscripción territorial llamada a cumplir determinados fines de carácter local. Ya no nos interesa, por tanto, como circunscripción por y para el Estado, sino como circunscripción por y para sí misma……”.-Nuestra organización administrativa provincial tiene notoria ascendencia: se calcó en la francesa, cuya raigambre es de neto y profundo centralismo. En honor a la verdad, debe reconocerse, sin embargo, que la Ley española de 1.882 otorga a las Diputaciones una relativa libertad de movimientos insospechada en la ley del vecino país…”.”Hasta ahora sólo hemos hablado de la provincia. Pero ¿y la región? ¿Existe? ¿No existe? ¿Debe existir? No faltan pensadores que, con sentido arqueológico, todavía desconocen el decreto de 1.833 y sueñan en restaurar los Antiguos Reinos, como si desde que desaparecieron no hubiese transcurrido un siglo…..”. “ Pero de esto no se colige que debamos prescindir de la posibilidad regional, que ya fue admitida en el Estatuto Municipal……”, etc., cuyo contenido refleja claramente la orientación de la política local por parte del Gobierno, aunque sea con timidez se observa perfectamente la clara distinción de las cuatro ramas de la administración pública, compatibles y no excluyentes, como se ha demostrado posteriormente, y todo ello durante un directorio militar.
El Estatuto Provincial ha sido una de las leyes más importantes para las Entidades provinciales, cuyos fundamentos podemos aseverar que han regido estas entidades, desde el prisma técnico-jurídico y administrativo, hasta nuestros días, por cuanto, con matices y cambios necesarios, sirvió de base, tanto para la legislación del período de la Dictadura del General Franco, como para los primeros pasos de la democracia. Otra cuestión es la del control político que se ejerció en ese período sobre estas Corporaciones, la designación de sus miembros y las facultades otorgadas a los Gobernadores Civiles, propio todo ello del centralismo exacerbado que regía.
En 1.931, la II República, con la disolución de las Corporaciones provinciales, ordena el nombramiento de Comisiones Gestoras que asuman la gestión de las Diputaciones. Se implanta la posibilidad de la Región Autónoma, constituida por las provincias que
abolidos los Estatutos de Autonomía, y se nombran Comisiones Gestoras para las Diputaciones provinciales.
El período de la dictadura inicia su andadura legislativa en materia de Administración local con la Ley de Bases de 17 de julio de 1.945, a la que sigue, para su desarrollo la Ley Articulada de 16 de diciembre de 1.950, y en materia de Haciendas Locales, la de Bases de 3 de diciembre de 1.953, que modifica la de 1.945 y, por consiguiente, la de 1.950, y por último tenemos el Decreto de 24 de junio de 1.955, Texto Articulado de las Leyes de 1.945 y 1.953.
La Ley de Bases del Estatuto del Régimen Local de 19 de noviembre de 1.975, aunque fue promulgado, no llegó a aplicarse por la muerte del dictador, que motivo un proceso de reorganización de las Entidades locales.
La Constitución de 1.978, divide el territorio en municipios, provincias y comunidades autónomas, y la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local de 1.985 inicia una nueva andadura de la Administración Local, con un alto grado de autonomía y la posibilidad de delegación de competencias, tanto del Estado como de la Autonomía, en estos Entes municipales y provinciales.
Asimismo, el Estatuto de Autonomía de Galicia, de 6 de abril de 1.981, en su artículo 2º, mantiene la división territorial de las cuatro provincias gallegas y el artículo 41 prevé la posibilidad de delegar funciones administrativas en las Provincias.
1.1.2. Especial referencia al período 1.955-1.977.
Durante este período de tiempo la legislación fundamental aplicable, como ya queda constatado, está representada por la Ley de Bases de 17 de julio de 1.945, la Ley Articulada de 16 de diciembre de 1.950, y en materia de Haciendas Locales la de Bases de 3 de diciembre de 1.953, que modifica las dos anteriores respecto a esta materia. La norma que cierra las disposiciones sobre Régimen Local es el Texto Articulado de las Leyes de 1.945 y 1.953 y, por último, solo hacer referencia a la Ley Orgánica del Estado de 1 de enero de
Local; respecto a las provincias, aclara y distingue lo que es local de lo que estatal: “La Provincia es circunscripción determinada por la agrupación de Municipios, a la vez que división territorial de la Administración del Estado”.
La Ley de 1.945 reconoce en su Base 1ª que el gobierno y dirección de los intereses peculiares de su territorio, corresponde a los Municipios y a las Provincias, con plena capacidad jurídica, dentro de los límites señalados por las Leyes.
En la Base 38º determina que la administración de los intereses peculiares de la provincia estará a cargo de la Diputación provincial y de su Presidente.
La Diputación la integran, según esta norma, el Presidente y los Diputados Provinciales. Por cada partido judicial habrá un Diputado, que será elegido por Compromisarios de los Ayuntamientos de la Demarcación, entre sus Alcaldes y Concejales. Para completar la Diputación, las Corporaciones y Entidades económicas, culturales y profesionales, radicantes en la provincia, determinadas reglamentariamente, elegirán un número de Diputados que no exceda de la mitad del de representantes de partidos judiciales, de una lista de candidatos propuesta por el Gobernador Civil, en número triple, por lo menos, del de vacantes que hayan de ser cubiertas.
En la práctica los Diputados elegidos eran siempre los que indicaba el Gobernador Civil, que, además, se reelegían período tras período, normalmente. La obediencia, en este caso, era total. También es cierto que, de no cumplir los deseos de la máxima Autoridad del Estado en la provincia, el cese en las alcaldías era automático y, en cuanto a los representantes de las Entidades, sabían los integrantes de éstas que si no cumplían las ordenes recibidas su persecución era implacable, por lo que hay que deducir de todo ello que las Corporaciones Provinciales y los Ayuntamientos también, estaban integrados por las personas que el Gobernador Civil, directa o indirectamente, señalaba.
Las Corporaciones se renovaban por mitad cada tres años, y si los elegidos por los Ayuntamientos perdían la condición de Alcalde o Concejal, cesaban como Diputados automáticamente procediéndose a nueva designación.
El Presidente era nombrado y separado por el Ministro de la Gobernación, y aunque la Ley no lo establece, salvo excepciones, oficiosamente el Gobernador Civil era la Autoridad que lo proponía, lo que confirma el gran poder que ostentaban en su territorio.
Para ser Presidente se requería ser español, mayor de 25 años y reunir las debidas condiciones de idoneidad, competencia y arraigo en la localidad.
Dedica esta Ley la Base 41 a las competencias de la Diputación, que son muchas y de gran importancia, constituyendo un abanico que abarca prácticamente todas las políticas públicas fundamentales para la comunidad provincial; de forma especial tendríamos:
-Construcción y conservación de caminos y vías locales y comarcasles.
-Fomento y, en su caso, construcción y explotación de ferrocarriles, tranvías y trolebuses interurbanos y establecimiento de líneas de autobuses del mismo carácter.
-Producción y suministro de energía eléctrica y abastecimiento de aguas, cuando la iniciativa privada o municipal no fuese suficiente.
-Encauzamiento y rectificación de cursos de agua, construcción de pantanos y canales de riego, desecación de terrenos pantanosos, en colaboración con el Estado.
-Establecimiento de granjas y campos de experimentación agrícola, cooperación a la lucha contra las plagas del campo, protección de la agricultura, servicio social agrario.
-Fomento de la ganadería y de sus industrias derivadas.
-Fomento de la riqueza provincial, con la repoblación de montes, sostenimiento de viveros, creación de seguros forestales.
-Fomento y protección de la industria provincial.
-Creación y sostenimiento de establecimientos de Beneficencia, Sanidad e Higiene.
-Instituciones de crédito popular agrícola, de crédito municipal, cajas de ahorro, cooperativas, fomento de seguros sociales y de viviendas protegidas.
-Difusión de la cultura, con la creación y sostenimiento de escuelas industriales, de artes y oficios, de bellas artes y de profesiones especiales, así como las Bibliotecas y Academias de enseñanza especializada.
-Fomento y protección de los campamentos y colonias escolares.
-Concursos y exposiciones, ferias y mercados provinciales.
-Prestación a los Municipios de los medios técnicos necesarios para la formación de proyectos y ejecución de obras y servicios, subvenciones económicas para abastecimiento de aguas y saneamiento, viviendas protegidas, obras de colonización, así como para las demás obras y servicios municipales.
La ejecución de obras e instalación o prestación de servicios, y el ejercicio de funciones administrativas de carácter estatal que fueren delegadas por el Gobierno, cuando su trascendencia sea predominantemente provincial y siempre que se concedan los correspondientes recursos económicos.
Dentro de estas competencias, determina unas obligaciones mínimas a cumplir, que se concretan en:
-Hospital Médico-Quirúrgico.
-Hogar Infantil.
-Hospital Psiquiátrico.
-Hogar de Ancianos y Desvalidos
-Instituto de Maternología y las que señale la vigente Ley de Sanidad Nacional.
Además, establecerá una red de caminos vecinales que pongan en comunicación a todos los núcleos poblados de su territorio que excedan de 75 habitantes; en toda población superior a 500 habitantes instalará, si no estuviera establecido, el servicio de alumbrado eléctrico y, también, el servicio municipal contra incendios, cuando no esté suficientemente organizado, a juicio del Ministerio de la Gobernación, tomándolo a su cargo como servicio obligatorio, determinando el Ministerio que aportarán los Ayuntamientos interesados.
A la cooperación provincial a los servicios municipales dedica la Base 43, estableciendo que la Provincia recibirá del Estado una subvención anual, mientras se considere necesario, para la construcción de caminos vecinales. Además, para la instalación de servicios municipales obligatorios, incluidos los de suministro de energía eléctrica, contra incendios y, en general, el resto de este carácter, cuando no los puedan establecer por sí mismos los Municipios interesados, contribuirán éstos con la cantidad que corresponda a su capacidad de crédito, que será estimada sobre la base de destinar el rendimiento, si lo hubiere,
empréstito, hasta el 15 por 100 de sus ingresos durante un período de 30 años. El resto gravitará sobre el presupuesto provincial, que podrá compensar en parte el Ministerio.
Como se puede apreciar, la idea de cooperación se plasma, aunque difiere mucho de lo que al final se instrumentó a este fin, da la impresión de que aún no se había madurado debidamente la fórmula que convenía aplicar para lograr el objetivo perseguido, pero como la función crea el órgano, esta Base constituye la semilla de lo que después fue este importante medio de ayuda a conseguir el bienestar de los pueblos y el granito de arena que ayudo al desarrollo económico iniciado a partir de 1.958.
Tuvieron que pasar cinco años para que fuese articulada la Ley de Bases, por Ley de 16 de diciembre de 1.950, en la que se determinan los órganos de gobierno y administración de la Provincia: el Gobernador Civil, la Diputación Provincial, el Presidente de la Diputación y la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, cada uno con las atribuciones que dicha Ley les señala.