Plan Maestro de la Orinoquia: ¿Una alternativa de desarrollo?

Reciéntenme el gobierno nacional en cabeza del DNP lanzó el Plan Maestro de la Orinoquía para darle impulso al desarrollo económico y social de esta zona del país, con cuatro ejes de acción: 1) Ordenamiento territorial; 2) Recurso hídrico y medio ambiente; 3) Infraestructura y logística y 4. Sistemas productivos sostenibles. Este plan se revisa como un referente de la actual política pública, cuyos componentes permiten analizar y contrastar aspectos teóricos de esta investigación.

De acuerdo con el DNP, se trata de una propuesta estratégica de planificación integral del desarrollo para la Orinoquía, con una visión de largo plazo, basada en potencialidades y aptitudes de la región en el marco de posconflicto. En la Orinoquía se combinan una serie de factores que permiten poner en marcha programas del Estado para hacer más productiva esa región, generar empleo y bienestar para sus habitantes; la Orinoquía tiene 15,1 millones de hectáreas con potencial de aprovechamiento agrícola, ganadero, forestal y comercial, miles de hectáreas de esta tierra pueden ser cultivadas y convertirse en una despensa agrícola para el país y una parte del planeta; se estima que 7,8 millones de hectáreas están subutilizadas, tierras en las que se puede intensificar su uso agropecuario. 3,6 millones de hectáreas estarían disponibles para agricultura. Hoy sólo están sembradas cerca de 700.000 hectáreas. (Departamento Nacional de Planeación, 2016)

Según la propuesta gubernamental, en la Orinoquía se realizará el primer Modelo de Desarrollo y Ordenamiento con Prospectiva Regional (MDOP), clave para visualizar el desarrollo de esa región para los próximos 20 años; el Plan identificó cuatro prioridades básicas: sistemas productivos (agricultura y turismo); recurso hídrico y medio ambiente; infraestructura y logística en telecomunicaciones, energía y transporte y ordenamiento territorial, articulando el plan a toda el arreglo institucional vigente, buscando su coordinación y fortalecimiento, entre otras con diversas iniciativas gubernamentales como: el Sistemas regional de regalías , Contratos Paz, CONPES Altillanura, CONPES Frontera, CONPES Colombia en Paz, Agendas internas, RAPE, Sistemas de asociatividad RPG, etc.

El plan incluye la creación de la Unidad de Estructuración de Proyectos Estratégicos para el desarrollo de la Orinoquía que financiará la Agencia de Cooperación de Estados Unidos (USAID), conformada por un grupo de 20 consultores- encargados de identificar y formular los proyectos estratégicos para el desarrollo de la Orinoquía con visión de integración regional con la idea de que se generen cuatro proyectos piloto de cada una de las prioridades identificadas, los cuales serán modelo para las demás iniciativas que se estructuren para esta región. Esta unidad se convertirá en un brazo técnico de apoyo para las alcaldías y gobernaciones en la formulación de proyectos en ciencia y tecnología con el propósito de utilizar los recursos de regalías. (Departamento Nacional de Planeación, 2016)

De acuerdo con el DNP, el Plan Maestro es una estrategia de planificación del desarrollo regional para el corto, mediano y largo plazo que busca impulsar una mayor eficiencia en la inversión a través de la articulación entre los gobiernos nacional, regional y local, con los sectores privados y con la cooperación internacional, buscando generar un circulo virtuoso de cooperación entre los actores involucrados en el desarrollo de la Orinoquía para sacar adelante la región; es una herramienta de planificación que le apuesta a identificar proyectos con la cooperación internacional. (Departamento Nacional de Planeación, 2016)

Se busca crear modelos de asociatividad entre el sector público y privado para la construcción de vías terciarias, distritos de riesgo y desarrollos productivos que permitan sacar adelante las inversiones y las obras necesarias para el crecimiento de la región.

El Plan Maestro de la Orinoquía contiene decisiones en ordenamiento territorial, recursos hídricos, infraestructura, logística y gobernanza y responde a un mandato del Plan Nacional de

Desarrollo (PND), en cumplimento de lo previsto en el PND que obliga al Gobierno a elaborar los modelos de desarrollo prospectivo para las regiones de Colombia y el de la Orinoquía es el primero en ponerse en marcha por parte del (Departamento Nacional de Planeación, 2016)

Gráfico 26. Plan Maestro de la Orinoquía

Fuente: (Departamento Nacional de Planeación, 2016).

El Plan Nacional de Desarrollo estimó inversiones para esta región entre 2015 y 2018 por $48,5 billones para la Orinoquía conformada por los departamentos de Meta, Casanare, Arauca, Vichada, Guaviare, Guainía y Vaupés. En dicho plan se prevén inversiones por $22,4 billones para infraestructura estratégica; $19,2 billones para movilidad social; $4,6 billones para transformación del campo; $1,7 billones se destinarán a seguridad y justicia para la paz, $0,4 billones para crecimiento verde y $0,1 billones para buen gobierno. (Departamento Nacional de Planeación, 2016)

Con este plan y las inversiones previstas en el PND, la Orinoquía podría convertirse en una potencia agrícola en los cultivos de plátano, cacao, soya, palma de aceite, arroz y maíz, en los dos

3- Infraestructura y logística: Transporte multimodal, servicio de energía y TIC

2-Recurso Hídrico y Medio Ambiente 1-Ordenamiento Territorial 4. Sistemas Productivos Sostenibles: Sector agropecuario y turismo

en Uganda por ejemplo, en plátano, el rendimiento por hectárea es de 5,41 toneladas mientras que en la Orinoquía es de 14,53; en tanto en Costa de Marfil, en cacao, el rendimiento por hectárea es de 0,58 toneladas frente a las 0,66 toneladas en los llanos, lo que demuestra el potencial de la región. (Departamento Nacional de Planeación, 2016)

Más allá de la agroindustrial a gran escala que se intentó en el plan de desarrollo anterior con el proyecto de la Altillanura, o de los proyectos de explotación de hidrocarburos hoy fuertemente afectados por la caída de los precios internaciones del petróleo, la Orinoquia requiere de una política pública decidida que busque el desarrollar al máximo las capacidades de los individuos de la región, buscando igualar las oportunidades a todos los miembros de la población mediante herramientas educativas, y tecnológicas, que hoy no existen y no parecen estar en las agendas de desarrollo local, departamental, regional y nacional, el Plan Maestro de la Orinoquia no es más que una iniciativa más del gobierno central, que trata de poner en un solo documento diversas iniciativas de desarrollo dispersas.

En su momento el CONPES 3797 de 2014 “Política para el desarrollo integral de la Orinoquia: Altillanura - Fase I” indicó que su propósito es crear las condiciones sociales y económicas para un desarrollo incluyente y sostenible de la Altillanura, basado en la construcción de un modelo de región a partir de: i) Equipar a la región de infraestructura y servicios sociales para el desarrollo; ii) Ordenar el territorio de una manera armónica y acorde a la vocación de la región; iii) Generar condiciones que incentiven la inversión para aprovechar el potencial agropecuario y agroindustrial de la región; iv) Ampliar las capacidades institucionales para la gestión del desarrollo regional. Lo anterior, en el marco de lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos” – PND. (CONPES, Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2014). Sin embargo, y desde la misma evaluación institucional, de las cinco estrategias formuladas el avance con corte a diciembre de 2016 es por decir menos, precario, en la mayoría de los objetivos en

donde los indicadores de avance financiero con alguna importancia relativa no alcanzan el ni 60% de avance, con el siguiente detalle:

Gráfico 27. Avance CONPES 3797 de 2014 “Política para el desarrollo integral de la Orinoquia: Altillanura - Fase I

Fuente: DNP-Sisconpes.

Esta región se caracteriza desde la perspectiva del desarrollo por poseer;

“tres círculos viciosos están fuertemente conectados entre sí. Las bajas rentas tienen que ser destinadas al consumo de subsistencia -a satisfacer las necesidades básicas o primarias- no queda nada para la educación de los jóvenes. La educación pública no llega a todas las zonas y muchas

veces se limita a una formación elemental, lo justo para reducir los índices de analfabetismo. En cualquier caso, el trabajo de los jóvenes es necesario, por lo que se les sacará muy pronto de la escuela. La insuficiente formación profesional incidirá negativamente sobre la productividad del trabajo y las bajas rentas durante el resto de sus vidas. Otra consecuencia de la falta de formación de los jóvenes, especialmente de las mujeres, es su efecto manteniendo las elevadas tasas de natalidad”

(Martínez Coll, 2007)

Con respecto a las instituciones relacionadas con ciencia, tecnología e innovación la subregión presenta unas condiciones promisorias, pero aún incipiente, debido a las iniciativas de investigación y experimentación que “desde hace varias décadas se realizan con el fin de lograr una mayor productividad de los suelos y el aprovechamiento de las condiciones naturales y la biodiversidad. Se destaca la presencia de centros experimentales (Gaviotas, Carimagua) y de experiencias en desarrollo agropecuario y preparación de suelos, con la participación de ICA – CIAT, CIMMYT – Corpoica y otros más; también sobresalen las iniciativas de productores como el proyecto Cantaclaro (biocombustibles), Poligrow (cultivos experimentales de oleaginosas) y otros más (DNP, 2011)” estas son iniciativas aisladas e insuficientes para enfrentar el desafío del proyecto agroindustrial a gran escala, hoy la región no tiene la población suficiente para enfrentar los retos del desarrollo y la poca población disponible no tiene las capacidades para enfrentar los retos que le plantea el desarrollo.

Esto se corrobora al mirar las estadísticas de educación superior que tanto el Conpes 3797 como el Plan Maestro de la Orinoquia parecen omitir como objetivo y fundamento de desarrollo regional, ya desde el 2011 en el marco del Encuentro Regional "Educación de calidad, el camino para la prosperidad" se identificaba que en las estadísticas de educación superior con corte a 2010,

en Meta se registró una matrícula de 22.303 estudiantes (25,5% de cobertura); Casanare registró una matrícula de 8.145 estudiantes (cobertura de 23,80%); Arauca presenta 3.068 estudiantes (12,68% de cobertura); y Vichada registró una matrícula de 713 estudiantes (cobertura de 9,90%) (Ministerio de Educación Nacional, 2011).

En materia de programas, las estadísticas del MEN en 2010, indican que, en el Meta, el 75,4% de los estudiantes está cursando programas universitarios, el 20,5% cursa programas tecnológicos, el 1,7% programas técnicos profesionales, y menos del 2,3% cursa programas de especialización, maestría y doctorado. En Casanare, el 71% de los jóvenes cursa programas universitarios, el 28,02% de los jóvenes estudia programas tecnológicos, el 0,7% programas técnicos profesionales, y menos del 0,10% de los estudiantes estudian algún programa de especialización, maestría o doctorado. En Arauca, el 46,6% de los estudiantes estudia programas universitarios, el 34,1% cursa programas tecnológicos, el 17,4% de los jóvenes adelanta estudios de programas técnicos profesionales, y menos del 1,9% de los estudiantes cursan programas de especialización, maestría y doctorado. (Ministerio de Educación Nacional, 2011)

Según el MEN, en la región de Orinoquía, el departamento del Meta es el que presenta mayor participación de egresados (11.452 titulaciones, lo que equivale a 0,7%) del total de graduados del país. Meta se encuentra en el puesto veinte del listado de 32 departamentos que tienen reporte de graduados 2001-2010. En este mismo departamento, las carreras más demandadas fueron "Contaduría Pública" (8,2%), "Administración de Empresas" (6,7%), "Derecho" (6,5%), "Ingeniería de Sistemas" (5,8%), "Enfermería" (5,0%) y "Especialización en Derecho Administrativo" (5,0%). (Ministerio de Educación Nacional, 2011)

Al cierre de 2015, la situación parece no haber cambiado, conforme al diagnóstico estadístico de la educación superior en el Departamentos de Orinoquia en cuanto a cobertura en educación superior, oferta, ciencia y tecnología, graduados y mercado laboral, recursos financieros y formación para el trabajo y el desarrollo humano (Observatorio de la Universidad Colombiana, 2017) se encuentra que:

En el caso de Arauca, la tasa de cobertura es del 11% frente a una media nacional del 49,4%. Las matriculas por nivel de formación indican que en total se registraron 2.851 alumnos matriculados, el 31% en formación técnica o tecnología (899 matriculados) y el 69% en formación universitaria (1.952 matriculados). En postgrado solamente 19 matriculados en especialización, sin matrícula en maestrías o doctorados. En el departamento existen 2 instituciones de educación superior con solo 8 programas, ninguno de ellos acreditado.

En el caso de Casanare, la tasa de cobertura es del 26,5% frente a una media nacional del 49,4%. Las matriculas por nivel de formación indican que en total se registraron 9.452 alumnos matriculados, el 3,72% en formación técnica profesional (352 matriculados); en formación tecnológica el 19,76% (1.868 matriculados) y el 76,51% en formación universitaria (7.232 matriculados). En postgrado 295 matriculados en especialización el 81,69% (441 matriculados) y en maestría el 18,30% (54 matriculados), sin matrícula en doctorado. En el departamento existen 8 instituciones de educación superior con 40 programas, ninguno de ellos acreditado.

En el caso de Meta, la tasa de cobertura es del 35,9% frente a una media nacional del 49,4%. Las matriculas por nivel de formación indican que en total se registraron 31.233 alumnos matriculados, el 3,67% en formación técnica profesional (1.149 matriculados); en formación tecnológica el 19,54% (6.106 matriculados) y el 76,77% en formación universitaria (23.978 matriculados). En postgrado 955 matriculados, en especialización el 81,46% (778 matriculados) y en maestría el 18,53% (177 matriculados), sin matrícula en doctorado. En el departamento existen 19 instituciones de educación superior con 144 programas, 4 programas acreditados, esto es el 2,8% del total de programas.

Así las cosas, es necesario desde el Estado, la academia, los gobiernos locales y la sociedad organizada, repensar la estrategia de desarrollo de la Orinoquia enfocando su énfasis no en las infraestructuras sino en la población que es la que generará y determinará el proceso de desarrollo por ello su accionar debe ser enfocando en:

“la adecuada calificación de los recursos humanos (al influir sobre la eficiencia de los procesos productivos y ampliar las posibilidades de innovación tanto de los procesos como de los productos) redunda en rendimientos crecientes de los niveles de productividad; además, facilita la predisposición al aprendizaje, adaptación y uso de procesos tecnológicos modernos, contribuyendo a la óptima combinación de los factores productivos —y de esta forma a la sistemática elevación de la productividad total de los factores— y a una más intensa y rápida acumulación de capital físico y, por ende, a la expansión del producto. Ese proceso (que resulta de un adecuado diseño y aplicación de políticas públicas que actúen positivamente sobre la salud, educación y capacitación de las personas) amplía las posibilidades individuales y familiares en cuanto a disponer adecuadamente de acceso a los bienes y servicios (RIVARDENEIRA, 2000)”

Sin una inversión fuerte en la población, en su desarrollo individual, su capacitación, en una educación pertinente y de calidad, el proyecto de la altillanura, el renacer de la Orinoquia, el plan maestro de la Orinoquia, las agendas internas, o los mismos planes departamentales de desarrollo, será tantos y más fracasos de política pública bien intencionada pero mal ejecutada, pues el crecimiento económico sostenido necesita de una oferta persistente de recursos humanos calificados y actualizados en el cambio tecnológico, que conduzca a la formación y consolidación de capacidades locales y reduzca las brechas de productividad para ampliar la expansión de la producción y constituirse en la última frontera agrícola que añora y necesita el país, pero que el país no se ha dedicado a preparar y formar con calidad y pertinencia en función del desarrollo.

Conclusiones

De finales de 2014 el precio del petróleo comenzó a caer en forma sostenida y pasó de 118 dólares el barril de Brent, hasta 37 dólares el barril en diciembre de 2015, esta caída de los precios del petróleo, tiene impactos no solo en las empresas del sector sino también en el ingreso del gobierno nacional y en las finanzas de los gobiernos territoriales en particular en los departamentos productores de la región de la Orinoquia.

Este documento se evaluó los impactos de la crisis de los precios del petróleo en los departamentos productores de la Orinoquia en dos categorías de análisis: en forma directa como una crisis fiscal, a través de las menores las regalías e ingresos propios de las entidades territorial; en forma indirecta como una crisis económica a través de los cambios en los presupuestos de inversión de las compañías petroleras y las estrategias de contratación local que desencadena elementos de conflictividad social y laboral entre los sectores productivos de estos departamentos.

Entre 2010 y 2014, los bloqueos en municipios petroleros en Colombia un crecieron 6,55%, lo cual ha implicado un costo de 217 mil millones de pesos dada la pérdida de ingresos y producción. Dicha cifra equivale al 2% de los recursos del Sistema General de Participaciones de estos municipios o al 3% de las regalías de los mismos. Los municipios pierden como consecuencia de los conflictos, en la medida en que se haga más riesgosa y menos rentable la

operación para las empresas petroleras, se cierren o se retrasen proyectos de exploración o producción y se obtengan menos ingresos por regalías.

Los bloqueos son generados por diversos actores como contratistas, empleados, jubilados, gremios de transportadores y comerciantes, y sociedad civil en general. Entre los motivos son recurrentes las demandas por contratación de mano de obra local, incumplimiento en el pago de salarios, despidos, prácticas inadecuadas de los contratistas, inconformidad con compras y contrataciones, entre otros. Un hecho adicional que se destaca de este tipo de conflictos es que se localizan en muy pocas zonas, principalmente las de mayor producción petrolífera y tienden a perpetuarse -e incrementarse- en el tiempo. El número de eventos medidos como bloqueos de vías de acceso a campos y pozos de este tipo pasó de 38 en 2010 a 343 en 2015, aún sin finalizar este año; lo que representa un crecimiento anual promedio del 44,3%.

Ante esta nueva realidad, si bien, los mandatarios locales y regionales tienen poca o nula maniobrabilidad ante los ajustes de precios internacionales del petróleo o a los ajustes propios de las empresas que explotan recursos natrales no renovables, el estado y las instituciones deben transformar su mentalidad y mirar a otros sectores de la economía para no depender tanto de las regalías e ingresos conexos de la actividad petrolera, esto es pensar en el desarrollo más allá del petróleo.

Apoyados por la literatura sobre el desarrollo económico local, se presentan recomendaciones que ayudan a orientare una estrategia de desarrollo económico local con la capacidad de integrar

el aprovechamiento sustentable de los recursos disponibles y potenciales, movilizándolos hacia la satisfacción de las necesidades y problemas básicos de la población local.

La movilización de recursos en busca de potencial de desarrollo económico local en las regiones productoras de hidrocarburos debe ser una labor del gobierno nacional como orientador de políticas públicas, de los gobiernos departamentales y locales, de las empresas y de la comunidad organizada, en torno a un nuevo relacionamiento que reconozca los impactos negativos de la industria y el potencial de relacionamiento y generación de desarrollo de esta.

Por último, se presenta dentro de estas alternativas, el Plan Maestro de la Orinoquia formulado por el gobierno nacional como una estrategia de planificación del desarrollo regional para el corto, mediano y largo plazo que busca impulsar una mayor eficiencia en la inversión a través de la articulación entre los gobiernos nacional, regional y local, con los sectores privados y con la cooperación internacional, buscando generar un circulo virtuoso de cooperación entre los actores involucrados en el desarrollo de la Orinoquía para sacar adelante la región. Ese, busca crear modelos de asociatividad entre el sector público y privado para la construcción de vías terciarias, distritos de riesgo y desarrollos productivos que permitan sacar adelante las inversiones y las obras necesarias para el crecimiento de la región.

Sin embargo, más allá de la agroindustrial a gran escala que se intentó en el plan de desarrollo anterior con el proyecto de la Altillanura, o de los proyectos de explotación de hidrocarburos hoy fuertemente afectados por la caída de los precios internaciones del petróleo, la Orinoquia requiere es de una política pública decidida que busque el desarrollar al máximo las capacidades de los

individuos de la región, buscando igualar las oportunidades a todos los miembros de la población mediante herramientas educativas, y tecnológicas, que hoy no existen y no parecen estar en las agendas de desarrollo local, departamental, regional y nacional, el Plan Maestro de la Orinoquia no es más que una iniciativa más del gobierno central que trata de compilar en un solo documento diversas iniciativas de desarrollo dispersas pero pasando por alto las necesidades de la población de la región y sin enfocarse en la construcción de herramientas de desarrollo en torno a la educación