Planificación Participativa y Estratégica

Aunque se han descrito algunas características de este tipo de planificación, ahora solo se indica de manera resumida que como este tipo de planificación apoya los procesos en la planificación más global, procesos que son más de tipo técnico y tecnológico, sin duda cuando existen consenso de los participantes involucrados en la generación de planes de

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desarrollo o planes del territorio, habrá un mejor panorama de las necesidades a las que estos deben dar respuestas, las estrategias que se establezcan serán más completas y apoyarán el desarrollo en conjunto. Finalmente reiteramos la necesidad de crear desde un inicio, mesas de trabajo, compuestas por los involucrados, participantes y beneficiarios de los procesos de Planificación (Organizaciones locales y civiles, instituciones, autoridades, ejecutores, etc.).

2 . 3 . 4 P l a n e s d e O r d e n a m i e n t o T e r r i t o r i a l

Esta herramienta se basa en el concepto de ordenamiento territorial el mismo que integra la planificación socioeconómica con la física en una unidad geográfica concreta, cuyas determinaciones prevalecen sobre la planificación sectorial, incluidos en este el urbanismo y la planificación económica.

Entonces, se podría decir que bajo la perspectiva de ordenar el territorio se quiere identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en un determinado territorio de acuerdo a criterios y prioridades; cabe mencionar que es la ordenación de actividades humanas en un territorio organizado para acogerlas, que equivale a la ordenación de los usos del suelo. En suma se trata de poner cada cosa (actividad) en el lugar que le corresponde.

En este contexto, la ordenación del territorio puede interpretarse como la proyección en el espacio de las políticas económicas, social, cultural y ambiental de una sociedad, y el sistema territorial, como resultado de aquellas.

En el presente, el estilo de desarrollo definido por tales políticas, se plasma en las actividades (usos del suelo) que se localizan en el territorio, en los asentamientos poblacionales y en los canales de relación (infraestructura vial, de comunicaciones y otras) que dan funcionalidad al sistema; y todo ello configura el modelo territorial (representación simplificada del sistema territorial) que se considera como la expresión física y visible de una sociedad, la cristalización de los conflictos que en ella se dan, el reflejo de los cambios que se producen en el estilo de desarrollo y, en suma, en la escala de valores sociales.

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Figura 4: Componentes del sistema territorial

Fuente: Orea, D. (2008) Ordenación Territorial

Figura 5: Elementos a incluir en el modelo territorial

Fuente: Orea, D. (2008) Ordenación Territorial

Hacia el futuro, la ordenación del territorio define la estructura espacial o marco físico en el que se han de ubicar las actividades propiciadas por las políticas social, económica, cultural y ambiental de la sociedad y regula el comportamiento de los agentes socioeconómicos; todo ello orientado a conseguir un desarrollo equitativo, equilibrado y sostenible de las diferentes regiones.

Esta idea de futuro justifica el contenido de planificación que caracteriza a la ordenación territorial. En este sentido, se hace ordenación territorial cuando se toma en cuenta el territorio en la definición de la estrategia de desarrollo y cuando se vincula a él las actividades que configura dicha estrategia.

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Finalmente, un plan de ordenamiento territorial debe considerar las tres facetas complementarias e iterativas que la definen, estas son:

- El diagnóstico territorial o análisis e interpretación del sistema territorial a la luz de la evolución histórica y de las tendencias evolutivas sin intervención.

- La planificación territorial o definición del sistema territorial futuro y de las medidas (de regulación, de intervención y de gestión) para avanzar hacia él. Dentro de ésta, la prospectiva territorial, define escenarios o situaciones futuras imaginables que se adoptan como referencia para seleccionar la imagen objetivo a conseguir a largo plazo.

La gestión territorial o conjunto de diligencias para aplicar las medidas capaces de conducir el sistema territorial en la dirección marcada por la imagen objetivo.

Figura 6: Facetas de la ordenación territorial.

Fuente: Orea, D. (2008) Ordenación Territorial

La complejidad del sistema territorial a diagnosticar, los cambios a que está sometido (incluso en la percepción de los agentes) y los intereses conflictivos que operan en él, impregnan de incertidumbre a las determinaciones de los planes de ordenamiento territorial; ello aconseja elaborarlos bajo la idea de adaptación, flexibilidad y aprendizaje social, de tal manera que, lejos de finalistas, sus determinaciones han de ser abiertas, permitiendo así adaptarlos en la fase de gestión a la realidad cambiante; pero ello sin dar opción a la arbitrariedad de los responsables de tal gestión.

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En cuanto a la operatividad de los planes, estarán definidos por sus determinaciones así como por la cultura que genere estos en los niveles políticos, administrativos, técnicos y en el público en general, de tal manera que su eficacia no depende estrictamente del fiel cumplimiento de su normativa y programa de actuaciones.

2 . 4 D e s a r r o l l o s o s t e n i b l e y g o b e r n a n z a5

Cuando se habla de desarrollo sostenible, este se refiere a un desarrollo que busca el equilibrio entre cuatro ejes esenciales: el económico, el social, el ambiental y el político y que garantiza la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades6_{. La} pregunta es: ¿estamos los seres humanos con nuestras acciones alcanzando ese desarrollo sostenible? La respuesta es desalentadora.

La satisfacción de necesidades ha significado que la mayoría de los humanos, en muchos sentidos, vivamos mejor que nunca antes, pues, por ejemplo, la producción de alimentos se ha duplicado desde 1960; la producción de alimentos per cápita ha crecido; el uso del agua se ha duplicado, y así por el estilo. Sin embargo, los costos de ello han sido elevados.

Cuando se revisa lo que ha sucedido con los ecosistemas, una de las grandes conclusiones es que en los últimos 50 años se ha vivido un acelerado proceso de alteración de éstos, más que en ningún otro período de la historia de la humanidad, como consecuencia de una acción humana que ha buscado satisfacer necesidades de alimentos, agua, madera, fibras y combustibles de una manera poco sostenible, lo que ha resultado en una pérdida sustancial y en gran medida irreversible de la diversidad de la vida en la Tierra. Ello significa que se ha usado y se está usando los recursos de una manera tan irracional y acelerada, que el planeta no alcanza a regenerarlos, con lo cual, no se está actuando de manera sostenible.

Algunas cifras impactantes sobre lo que está sucediendo en el planeta como consecuencia de la acción humana7:

5DumasJuan, KakabadseYolanda, Heylings Pippa, Cabrera Patricio, Fundación Futuro Latinoamericano FFLA y Grupo Social Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio FEPP, Diálogo y Negociación Colaborativa para la Transformación de Conflictos Socioambientales Manual de Capacitación 2010.

6 Our Common Future, The Brundtland Report, 1987. 7 Millenium Ecosystem Assessment, 2005.

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Bosques

En los últimos 50 años el mundo perdió cerca de un tercio de su cobertura forestal. A pesar de que el bosque tropical proporciona el 42% de la biomasa vegetal y de oxígeno, 600.000 hectáreas de bosque son destruidas anualmente.

Las empresas multinacionales detentan hoy derechos de tala de árboles en 12 millones de hectáreas en la selva amazónica8.

Se proyecta que para el año 2030 el bosque húmedo amazónico podría estar desforestado en un 55%, cuyas consecuencias convertirían a gran parte de la Amazonía en una sabana antes que concluya el siglo XXI.

Cambio climático

El cambio climático provocará el incremento de la temperatura del planeta entre 1.5°C y 5°C para el año 21009.

Los cambios que la Región Andina está experimentando en sus patrones climáticos son consistentes con las tendencias mundiales. La temperatura ha subido entre 1º y 2.2°C en los últimos 50 a 70 años y, en la mayoría de los países, se ha registrado, en general, una tendencia decreciente de las precipitaciones con un incremento de los eventos extremos en las temporadas de lluvias; se prevé un aumento de las temperaturas en esta región de, por lo menos, 3°C durante el presente siglo10.

Las altas tasas de deforestación, desde 47000 hectáreas/año en Colombia hasta 198000 hectáreas/ año en Ecuador, han acelerado los procesos de degradación de suelos, afectando la regulación hídrica, el clima local y las tendencias de desertificación en áreas que ya tienen problemas de disponibilidad de agua11. Los cambios de temperatura generan la aparición de nuevas enfermedades en zonas donde antes no se manifestaban. Se calcula que en los últimos 20 años han aparecido 30 nuevas enfermedades. A nivel mundial, han resurgido enfermedades que se consideraban erradicadas, como el dengue en Ecuador o la fiebre amarilla en el Perú.

Los cambios de temperatura y lluvias provocan también cambios en los cultivos y, por lo tanto en la alimentación de los seres humanos. Los agricultores de los valles productivos, se verán obligados a cultivar productos que se adapten a las nuevas condiciones climáticas, lo que implicará que los consumidores

en los mercados tendrán que variar la alimentación de sus familias, y consecuentemente cambiar sus patrones de consumo, ojalá por unos más sostenibles12.

En áreas de clima seco (como el centro y norte de Chile, la costa peruana, el noreste de Brasil, el Gran Chaco Seco y Cuyo, y la zona central, oeste y noroeste de Argentina) el cambio climático puede conducir a una salinización y desertificación de la tierra agrícola. Es así que para el año 2050, se prevé que en la Región Mesoamericana el 50% de estas tierras se verán afectadas impactando la producción de maíz, arroz y otros cultivos13.

Por otro lado, hay un riesgo significativo de extinciones de especies en muchas áreas tropicales de América Latina. Se prevé un incremento alto de extinción de mamíferos, aves, mariposas, ranas y reptiles para el 2050.

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Estos impactos en los ecosistemas y recursos naturales son fruto de un modelo económico globalizado que gira en torno a la acumulación y cuyas consecuencias se vislumbran en una mayor fragilidad ecológica, pero también en la injusticia social imperante, pues los beneficios se han distribuido inequitativamente.

Entonces el modelo global actual no está logrando ese desarrollo sostenible, pues, como se ha mencionado, los beneficios se han distribuido de forma inequitativa y los recursos se han usado irracionalmente, de manera que están en juego los beneficios que las generaciones futuras podrían obtener de los ecosistemas y, por ende, la sustentabilidad.8

Sin embargo, es ahora cuando existe mayor conciencia sobre la crisis ambiental y cuando mayor visibilidad tienen grupos y movimientos que pugnan por alcanzar reivindicaciones concernientes a sus identidades y que apuntan a una transformación del sistema económico y del modelo de desarrollo vigentes, avizorándose como eje articulador de estos esfuerzos la cuestión ambiental, al ser una preocupación generalizada que podría integrar y complementar la lucha de mujeres, jóvenes, indígenas, pueblos y una diversidad de identidades que coexisten en el planeta.

La sustentabilidad, entonces, implica que se tenga una visión integradora que apunte a un crecimiento económico respetuoso de lo natural y lo humano y a la equidad en la distribución del ingreso y del acceso a los recursos. Para ello, una sociedad sana, educada y participativa; una institucionalidad fuerte; un adecuado manejo de los recursos naturales; y el revertir la arraigada tendencia al cortoplacismo se hacen indispensables.

Si se tiene instituciones fuertes que puedan regular, controlar, tener políticas construidas en consenso desde el diálogo intercultural, y si, además, contamos con una sociedad informada, participativa, empoderada y preparada para tomar decisiones, lograremos un buen manejo de los recursos naturales, lo que redundará en un crecimiento económico equilibrado y en una distribución equitativa del ingreso, y podremos decir con ello que estamos dando pasos importantes y prioritarios hacia el logro del desarrollo sostenible.

En ésta línea, uno de los requisitos ineludibles para el desarrollo sostenible lo constituye la equidad de género. “La perspectiva de género permite analizar, comprender y transformar las asimetrías, desigualdades y jerarquías sociales basadas en las diferencias sexuales.

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Ello implica hacer conciencia y cambiar las relaciones de poder hacia la participación de mujeres y hombres, de forma equitativa en la toma de decisiones sobre aspectos fundamentales de su vida como son el ejercicio de derechos y la conservación ambiental. Las Conferencias de las Naciones Unidas desarrolladas en la década de los 90 subrayan en la participación activa de las mujeres para construir un desarrollo centrado en la persona y una sociedad basada en el respeto de los derechos humanos. El desarrollo sostenible no será posible si no se resuelven los grandes desbalances de género predominantes en los diferentes ámbitos del desarrollo.9

La situación actual hace que se pregunte: ¿quiénes entonces son los/as responsables de lo que está pasando?, ¿quién debería decidir sobre la construcción de una carretera o una represa hidroeléctrica, sobre la explotación petrolera y minera en un área de alta biodiversidad y de asentamiento de organizaciones indígenas, o sobre los niveles de tala de bosque o de pesca?, ¿hace la diferencia el que exista consulta pública?, ¿el derecho a tener voz y equidad de género contribuyen a un mejor manejo ambiental?, ¿en base a qué información, conocimientos y saberes se toman las decisiones?, ¿debería existir un mecanismo de reclamo por parte de la sociedad civil cuando se percibe que una decisión puede afectar al ambiente o que es socialmente injusta?, ¿cómo se puede luchar contra la corrupción en el manejo de los recursos naturales?. Estás son preguntas claves sobre cómo se toman decisiones ambientales y económicas y quiénes las toman, es decir lo que se conoce como gobernanza ambiental.

Muchas veces lo que se decide está determinado por el cómo se toman las decisiones y quiénes las toman. En consecuencia, para lograr el desarrollo sostenible se requiere un cambio profundo en la gobernanza ambiental. Entendiéndose a esta según la Fundación Futuro Latinoamericano - FFLA, como el poder, las relaciones y la rendición de cuentas que determinan quiénes toman las decisiones y quiénes se benefician; son todas aquellas normas, estructuras, procesos e instituciones a través de los cuales el Estado y la sociedad civil ejercen sus poderes y responsabilidades, articulan sus intereses, cumplen con sus obligaciones, median sus diferencias y rinden cuentas10. Un enfoque de gobernanza

permite que nos concentremos no solamente en las medidas técnicas para el manejo, sino

9 Vázquez, Alexandra, Programa de Estudios Semi presenciales de Género y Desarrollo, Módulo de Género y Educación, 2008.

10 Pippa Heylings y Paúl Cisneros, Resultados del Simposio de Gobernanza y Participación Ciudadana en Áreas Protegidas, FFLA, 2008.

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también en la dimensión sociopolítica del uso de los recursos naturales y del manejo de los ecosistemas.

Para entender de manera más simple este concepto, FFLA utiliza una analogía entre un partido de fútbol y un sistema de gobernanza11. Si bien tenemos perfectamente claro que el

fútbol es un juego que fomenta la competencia entre equipos opositores, mientras lo que se promueve como principio de trabajo es la colaboración, se considera que en términos didácticos es una buena manera de ilustrar lo que significa la gobernanza; por lo tanto, usaremos el ejemplo y diremos que, comparando con un partido de fútbol, los elementos que conforman un sistema de gobernanza son:

Tabla 2: Sistema de Gobernanza

Partido de fútbol Sistema de Gobernanza

La cancha = La delimitación del espacio geográfico que contiene los ecosistemas y recursos naturales a ser gobernados.

Los/as jugadores/as = Los/as actores diversos que dialogan desde sus múltiples saberes (actores estatales, organizaciones de la sociedad civil, campesinos, indígenas, mujeres, jóvenes, productores, empresarios, etc.), cada uno con su rol y competencia respectiva en la toma de decisiones.

Las reglas del juego = Las normas, estructuras, procesos y tradiciones que determinan quié-nes toman las decisiones y cómo; quiénes participan y a qué nivel; cuáles son las sanciones, los incentivos y los desincentivos para el cumplimiento de las reglas.

El árbitro = El actor que vela por la equidad y la justicia social y los principios de buena gobernanza; el mecanismo de reclamo

La Federación de Fútbol = El actor a quien hay que rendir cuentas por las decisiones tomadas y sus impactos.

Los/as hinchas= Los/as actores representados/as por los/as jugadores; los/as benefi-ciarios/as directos o indirectos.

Los auspiciantes = Las externalidades o factores externos.

El resultado del partido = La combinación de los factores mencionados arriba determina que alcancemos o no el desarrollo sostenible.

Fuente: Dumas, J. et al (2010) Diálogo y Negociación Colaborativa para la Transformación de Conflictos Socioambientales

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Un sistema de gobernanza tiene los siguientes componentes:

1. Los marcos jurídico-institucionales, es decir las reglas existentes.

2. Las escalas de autoridad sobre los recursos.

3. Los derechos a la participación y representación de los/as diversos/as actores.

4. Los mecanismos de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas.

5. Los derechos de propiedad y acceso a los recursos.

6. Los sistemas diversos de conocimiento, ciencias y saberes.

7. Los valores culturales que determinan la manera en que las decisiones son tomadas.

8. Los mercados, políticas económicas y flujos financieros que influyen en la toma de decisión.

Estas condiciones de gobernanza van a definir si los recursos (naturales, económicos, sociales, culturales) son una fuente de riqueza y de calidad de vida para muchos o, por el contrario, fuente de riqueza y calidad de vida para pocos.

La implementación de una gobernanza se basa en la planificación, es decir cuando todos empezamos a interactuar y nos sentamos a una mesa a conversar y a tomar decisiones sobre lo que queremos en torno a un recurso, cualquiera que sea. Cuando todos esos actores: jugadores, árbitro, hinchas, etc. empezamos a construir y a planificar procesos con un objetivo común llegamos a una gestión sostenible del recurso, y con ello decimos que el sistema de gobernanza está funcionando y hablamos de la revalorización de la planificación, con participación multisectorial y diversa.

Existen algunos principios básicos de buena gobernanza, es decir, indicadores que guían para determinar si los/as jugadores están ´jugando limpio´, y que nos ayudan a medir la calidad del sistema de gobernanza, es decir, a verificar si todos esos componentes del sistema están funcionando bien o mal:

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- Legitimidad y Voz: ¿Hay la suficiente participación y búsqueda de consenso entre todos/as los/ as actores?, ¿estamos haciendo que todos/as participen con su voz y voto, aún quienes históricamente no han sido incluidos?

- Rendición de cuentas: ¿Todos/as los/as actores estamos siendo transparentes y rindiendo cuentas de nuestras acciones?

- Desempeño: ¿Estamos siendo eficaces y eficientes para hacer lo que tenemos que hacer en función de lo planificado?

- Justicia social: ¿Estamos aplicando las normas de juego que fijamos y estamos siendo equitativos?

- Dirección: ¿Estamos todos/as los/as actores trabajando con una visión conjunta y estratégica?

En definitiva, el que un sistema funcione bien a nivel de todos los indicadores señalados, significa que hay una buena gobernanza y eso, a su vez, quiere decir que hay un adecuado uso y acceso a los recursos y que éstos están convirtiéndose en fuente de riqueza y de calidad de vida para la gente, considerando la diversidad de actores y sus diferentes intereses y necesidades, lo cual finalmente aporta en la construcción del tan pregonado desarrollo sostenible.

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C A P Í T U L O I I I

D E S C R I P C I Ó N D E L Á R E A D E E S T U D I O

3 . 1 U b i c a c i ó n G e o g r á f i c a

El área de estudio corresponde al cantón Loreto ubicado en la provincia de Orellana, zona nororiental de la Región Amazónica. Se encuentra localizada dentro de las coordenadas geográficas: 77º 37’ de longitud oeste, 0º 57’ de latitud sur y 77º 4’ de longitud oeste, 0º 20’ de latitud sur.

Abarca una superficie de 214.638 ha en un rango altitudinal que va desde los 240 a 3732 m.s.n.m en la cumbre del Volcán Sumaco. (Mapa 1)

Administrativamente comprende las parroquias de: San José de Payamino, Avila, Puerto Murialdo, Loreto, San José de Dahuano y San Vicente de Huaticocha. (Figura 7, Mapa 2)