Como parte de la estrategia del PMGE, se contempla que ésta debe realizarse de manera progresiva, gradual y por etapas, las cuales son:
a) Etapa de Iniciación, es decir la del Plan Piloto 2007-2008 (PPMGE).
b) Etapa de Expansión, previsto para 2009-2010, comprendiendo el aumento del número de distritos y provincias integrantes de la municipalización.
c) Etapa de Generalización, comprendida hacia el período 2011-2015, implicando el crecimiento significativo del número de distritos y provincias.
De este modo, el proceso de municipalización de la gestión educativa se inicia con la ejecución del Plan Piloto (2007), el cual es elaborado en atención a los lineamientos de política, buscando generar un nuevo estilo de gestión educativa que estimule y oriente el accionar de las municipalidades distritales, las instituciones educativas (IEs) y la comunidad educativa en general, respondiendo así a las necesidades y dificultades de la educación (Ministerio de Educación, 2006: 6).
El referido Plan Piloto debió implementarse inicialmente en 56 distritos (dos distritos de una provincia en cada departamento del país, excepto en los departamentos de La Libertad donde participarían 3 distritos y en Lima donde participarían 5), sin embargo, por diversas razones se está implementando desde el año 2007 en 46 distritos, y desde el año 2008, en 88 distritos más.
El PMGE se propone –como objetivo central- desarrollar una educación pertinente y de calidad, constituyendo la participación uno de los principios de la propuesta que concede el rol principal a los agentes directos (la comunidad educativa13) y al órgano de gobierno
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La comunidad educativa está integrada por los directores, administradores, profesores y alumnos de la escuela, pero además por los ex alumnos, padres de familia, instituciones y autoridades de su ámbito.
local distrital (la municipalidad), responsable de conducir el proceso de desarrollo integral de la localidad.
Tanto en el diseño del PMGE como en el PPMGE se menciona el recurso de la participación de la comunidad educativa, como medio para mejorar la calidad de la educación (PMGE), así como en la aplicación de una nueva dinámica de gestión educativa para mejorar la gestión del servicio educativo y la acumulación de experiencias para retroalimentar y expandir el proceso (PPMGE). Conforme a la Ley N° 28044, General de Educación14 (LGE), la calidad de la educación es definida como el nivel óptimo de formación que deben alcanzar las personas para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida.
Así, se establece que la sociedad participa directamente en la gestión por medio de los Consejos Educativos Institucionales (CONEIs15), tomando las principales decisiones en el ámbito pedagógico, institucional y administrativo a nivel de institución educativa, y designando a su representante (el director de cada institución educativa) para incorporarse de pleno derecho al Consejo Educativo Municipal (CEM) en tanto órgano directivo de la gestión educativa en el ámbito local de cada municipalidad distrital.
Sin embargo, además de establecer que la institución educativa, bajo la conducción de su director, tiene la función de evaluar, conjuntamente con el CONEI, al personal docente y administrativo para su ingreso, ascenso y permanencia en el servicio, tanto en el PMGE como en el PPMGE no existen nuevas referencias específicas a las funciones del CONEI, manteniendo aquellas ya contempladas con anterioridad en el Reglamento de la Gestión del Sistema Educativo16, las cuales son:
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Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29 de julio del 2003. 15
De acuerdo a la Ley N° 28044, General de Educación (LGE) del año 2003, el Consejo Educativo Institucional (CONEI) es un órgano de participación, concertación y vigilancia ciudadana. Es presidido por el Director e integrado por los subdirectores, representantes de los docentes, de los administrativos, de los estudiantes, de los ex alumnos y de los padres de familia, pudiendo exceptuarse la participación de estos últimos cuando las características de la institución lo justifiquen. Pueden integrarlo, también, otras instituciones de la comunidad por invitación a sus miembros.
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Aprobado mediante el Decreto Supremo N° 009-2005-ED, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 29 de abril del 2005.
Cuadro 1.3
Funciones del Consejo Educativo Institucional (CONEI)
a) Participar en la formulación y evaluación del Proyecto Educativo Institucional (PEI).
b) Participar en el Comité de Evaluación para el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente y administrativo de la institución, de acuerdo con la normatividad específica que emita el Ministerio de Educación.
c) Vigilar el acceso, matrícula oportuna y asistencia de los estudiantes en la institución educativa.
d) Cautelar el cumplimiento de los derechos y principios de universalidad, gratuidad, equidad y calidad en las instituciones educativas públicas.
e) Vigilar el adecuado destino de los recursos de la institución educativa y aquellos que, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de la Asociación de Padres de Familia, estén comprometidos con las actividades previstas en el Plan Anual de Trabajo.
f) Colaborar con el director en garantizar el cumplimiento de las horas de aprendizaje, el número de semanas lectivas y la jornada del personal docente y administrativo para alcanzar el tiempo de aprendizaje requerido para los diferentes niveles y modalidades.
g) Cooperar con el Consejo Participativo Local de Educación de su circunscripción.
h) Propiciar la solución de conflictos que se susciten en ésta, priorizando soluciones concertadas frente a quejas o denuncias que no impliquen delito.
i) Opinar sobre los criterios de autoevaluación de la institución educativa y los indicadores de desempeño laboral.
Fuente: Reglamento de la Gestión del Sistema Educativo Elaboración: propia
En general, el recurso de la participación se corresponde con un intenso proceso de descentralización que se ha desarrollado en el Perú en diferentes áreas, incluido el sector educativo. Dicho proceso está incorporando adicionalmente un nuevo énfasis en el rol que deben jugar las municipalidades. En nuestro caso específico, uno de los problemas es que no existen suficientes datos en el distrito de Paucarpata –ubicado en la provincia de Arequipa, departamento del mismo nombre- ni por parte de su Municipalidad Distrital ni del Ministerio de Educación (MINEDU) para poder establecer el nivel de participación de la comunidad educativa en este ámbito jurisdiccional. Sin embargo algunos estudios generales de la política nos dan elementos para asumir que los procesos de participación social que se están conformando a la luz de los cambios impulsados por la municipalización de la gestión educativa no estarían siendo los deseados, por lo que es necesario hacer un análisis del diseño y de los primeros años de implementación de la política pública estableciendo un énfasis en el aspecto de la participación de la comunidad educativa y del municipio en el distrito concretamente.
Así, el objeto de estudio de nuestra investigación comprende un análisis del diseño de la política pública así como del proceso de su implementación, tanto para la participación de la municipalidad distrital (a través del CEM) como a nivel de los espacios de participación, concertación y vigilancia ciudadana (CONEI) de las instituciones educativas, como se aprecia en el siguiente esquema:
Cuadro 1.4 Objeto de estudio Unidad de estudio Fase de la política Municipalidad / CEM Institución Educativa / CONEI Diseño Implementación
Siendo la educación un derecho social de reconocimiento universal, y el Estado el que tiene a su cargo la coordinación de la política educativa, la mejora de su calidad que se propone el Plan de Municipalización de la Gestión Educativa, a través de la aplicación de un modelo de gestión con la participación del municipio y la comunidad educativa local, en el marco del plan de desarrollo local y el proceso de descentralización, afecta a toda la ciudadanía, en particular a la que se encuentra involucrada con la educación pública, y lo hace también de manera negativa al no poder cumplir con las disposiciones que permiten la participación social y la mejora de la calidad educativa.
Dado que “lo público comprende aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere de la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes” (Parsons, 2007: 37), el problema establecido tiene esta naturaleza, y también porque, al menos en la cultura política occidental, es decir, en la tradición ideológica liberal democrática y de las ciencias sociales especializadas en estudiar científico-técnicamente los problemas de naturaleza pública, uno de los sentidos del vocablo público, es que estos problemas, en cualquier par de coordenadas espacio temporales, son aquellos de los que puede argumentarse que afectan negativamente a todos los individuos o miembros de la polis, aún cuando éstos ni las autoridades los perciban o intenten resolverlos; por lo tanto, son considerados problemas públicos las situaciones, fenómenos o procesos que se consideran objetivamente que dañan el
potencial de desarrollo de la sociedad, por representar costos netos para todos o porque su solución rendiría beneficios netos a todos en el corto, mediano o largo plazo, implicando, por tanto, que en el presente el bienestar público es menor del que habría en ausencia de ellos y/o del que puede haber en el futuro si efectivamente se resuelven (Bazúa y Valenti, 1993: 42).
De este modo, el problema se enmarca en el proceso de descentralización –impulsado y conducido por el gobierno nacional y asumido como política de Estado-, comprendiendo específicamente el proceso de gestión de las municipalidades en su ámbito jurisdiccional del servicio de la educación básica –históricamente concentrada en el nivel de gobierno nacional- involucrando la participación social, en particular de la comunidad educativa.
Es deseable que el público ciudadano conozca la manera en que la participación de la comunidad educativa está desarrollándose en el marco de esta política. También, desde la perspectiva de gobierno, es conveniente considerar que la creación de un modo más participativo de gobernar no significa que aquel sea en realidad menos poderoso, sino más bien, que el Estado y la sociedad se asocien en el proceso de generación de la gobernanza –aspecto que es abordado en el capítulo III-, pudiendo el Estado salir fortalecido a través de sus interacciones con la sociedad (Pierre y Peters, 2000: 49).