En la actualidad, la mayoría de las naciones del mundo conceden la prioridad absoluta a los proyectos y programas con un enfoque de desarrollo integral con el objeto de mejorar la calidad de vida de las personas, en el campo de desarrollo se han implementado y apoyado innumerables intervenciones de este tipo, a las cuales se han destinado muchos recursos, sin embargo lo mencionado no ha garantizado el éxito a priori de dichas intervenciones. No obstante, son relativamente pocos los programas o proyectos de desarrollo que han sido valorados sistemática y objetivamente en relación a los impactos que han causado en el bienestar de la población, por lo cual la información existente sobre el efecto real de la actuación de dichas acciones en la población es escasa.
La profunda crisis global de hoy, de astringencia de recursos por un lado y la agudización de la pobreza por otro, exige el uso eficiente de los escasos recursos públicos y de cooperación internacional en proyectos y programas de desarrollo, donde la evaluación cobra una creciente e importante relevancia en la agenda institucional a nivel mundial y en especial en América Latina, desde el punto de vista que la evaluación contribuye significativamente al eficiente uso de los recursos.
4 1.1.1.1 Contextualización a nivel macro
A nivel mundial, el tema de monitoreo y evaluación de programas y proyectos principalmente es llevado a cabo por organizaciones internacionales de cooperación como el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, entre otros. Según Maldonado y Galíndez (2013) la noción de evaluación y rendición de cuentas siempre ha existido en los países donantes con la finalidad de conocer el destino de los recursos de programas nacionales en apoyo a países en desarrollo, sin embargo las primeras evaluaciones tuvieron un enfoque basado más en la revisión de gastos que de acciones sobre la población beneficiaria. El monitoreo y la evaluación son elementos clave para consolidar la calidad de la cooperación, ya que son herramientas relevantes para asegurar la rendición de cuentas ante los ciudadanos y entre los socios de cooperación.
1.1.1.2 Contextualización a nivel meso
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe, cuentan de una u otra manera, con leyes que les obligan a la evaluación de la gestión pública; muchas de las evaluaciones realizadas se refieren a valoraciones financieras y/ o el análisis del cumplimiento de metas físicas de los proyectos. Únicamente Chile, Colombia, Brasil, México y Perú establecen la necesidad de evaluar los resultados de las intervenciones públicas desde un nivel de impactos, por ejemplo en el caso de Brasil y México, las evaluaciones están orientadas al desarrollo social y a la lucha contra la pobreza (García, M y García, R, 2010).
El país pionero en la posición de liderazgo en lo referente a monitoreo y evaluación desde el enfoque de la Gestión para Resultados de Desarrollo es Chile con índice de seguimiento y evaluación cercano a 4.5. En todos los países latinoamericanos y del Caribe, los proyectos que son evaluados son los financiados con recursos externos (García, M y García, R, 2010).
La problemática que se presenta en torno al tema de evaluación a nivel de la región es la poca institucionalización de la práctica de evaluación expost de los programas y los proyectos, en la mayoría de los países se muestra que el monitoreo y evaluación se encuentra en una fase inicial de desarrollo (García, M y García, R, 2010).
5 1.1.1.3 Contextualización a nivel micro
En el Ecuador, las evaluaciones de impacto de las acciones públicas que se han llevado a cabo son pocas por no decir inexistentes, mayormente se han realizado evaluaciones de la parte presupuestaria y avances físicos de proyectos. Las primeras evaluaciones de impacto de intervenciones se realizaron en el año 2003 cuyo actor fue la unidad de análisis e investigación de la Secretaria Técnica del Frente Social acompañado por el Banco Mundial, donde básicamente se llevaron a cabo valoraciones experimentales de impacto de las condiciones del Bono de Desarrollo Humano (BDH) en educación y salud, también se han realizado evaluaciones de impacto de programas como: PANN 200, Aliméntate Ecuador, Redes Amigas, Prolocal. (SENPLADES, 2012). Según García, M y García, R (2010) el índice de seguimiento y evaluación del país en relación a Latinoamérica, alcanzó un puntaje aproximado de 1.7, menor en comparación a Chile que es el que lidera dicho índice con una diferencia de 2.8 puntos.
A pesar que en la última década, se dio grandes cambios en la gestión pública del país adoptando un modelo basado en una gestión para resultados de desarrollo, donde la planificación es el componente más fortalecido en la gestión pública ecuatoriana; sin embargo otros pilares fundamentales dentro del ciclo de la gestión se encuentran débiles y rezagados como: presupuesto y financiamiento, diseño y ejecución de programas y proyectos, monitoreo y evaluación. Aunque existe la normativa necesaria que respalda la evaluación de la gestión pública y los responsables de la misma, la cual consta en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, art. 50; donde se manifiesta que el monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo están a cargo de los GAD´s acompañados por la Secretaria Nacional de Planificación
(Asamblea Nacional, 2010). Sin embargo estas normativas se han tomado en cuenta en un bajo nivel y ha existido un débil acompañamiento por parte de SENPLADES, que en la actualidad apenas está desarrollando varios instrumentos como: metodología y manuales para la evaluación.
Esta situación refleja las deficiencias en el ciclo de la gestión pública, porque la evaluación no está siendo tomada en cuenta como una acción transversal desde el principio de la planificación sino como última etapa, y en muchos casos como sucede en la mayoría de Gobiernos Autónomos Descentralizados no es tomada en cuenta y peor aún se asigna un presupuesto específico para que sea realizada y de esta manera determinar si las intervenciones están provocando cambios en el buen vivir de la población en cada territorio. Tal contexto obedece a factores como el poco conocimiento de esta herramienta y a la escasa concientización de la importancia de la evaluación como uno de los cimientos esenciales en el ciclo de la gestión pública y su aporte en la toma de decisiones de los gobernantes para que realicen los correctivos necesarios y oportunos en la gestión pública.
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Es así que en la actualidad no existen antecedentes de investigaciones que reflejen los impactos causados por los programas y/o proyectos contenidos en los planes de desarrollo de los diferentes niveles de Gobierno en cada territorio desde un punto de vista local, considerando que los planes de desarrollo son instrumentos de planificación y ruta para orientar la gestión y la asignación de recursos, contienen las directrices principales respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en cada territorio con una visión a largo plazo. En nuestro país fueron formulados en torno a la conceptualización del Régimen de Desarrollo que consta en el Título IV de la nueva constitución del Ecuador, con una visión integral inédita basado en los sistemas económico, políticos, socio culturales y ambientales que forman un conjunto organizado, sostenible y dinámico, que a su vez garantizan la consecución del Buen Vivir.
En conclusión los gobernantes desconocen si los proyectos y programas implementados están generando cambios en la calidad de vida de la población, la misma que está directamente relacionada con el Buen Vivir. Para Arias (2014), los aspectos que inciden en la calidad de vida están determinados por la calidad ambiental, los derechos de la salud, educación, alimentación, vivienda, ocio, recreación y deporte, participación social y política, trabajo, seguridad social y relaciones personales y familiares, y a su vez el Buen Vivir se relaciona con la creación de condiciones para satisfacer las necesidades materiales, sicológicas y ecológicas en forma individual y colectiva.
Apenas se está empezando a trabajar en evaluaciones de impacto de los programas y proyectos implementados a nivel local por los distintos niveles. Solo hay una investigación realizada por
Arias (2014), cuyo objetivo fue generar un sistema de indicadores con un enfoque del Buen Vivir que pueden ser utilizados como referentes para medir los impactos a nivel local de los programas o proyectos de los distintos niveles de gobierno.
Por lo tanto, en el presente estudio se priorizó la necesidad de realizar una evaluación de impacto del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en los 7 activos comunitarios que promueven el Buen Vivir, parroquia La Providencia, cantón Guano, provincia de Chimborazo, periodo 2012-2014; bajo un enfoque holístico como es el marco de capitales comunitarios planteado por la investigadora Cornelia Flora y sus colaboradores en el año 2004, quienes sostienen que cada comunidad cuenta con siete capitales o activos (natural, físico, político, financiero, social y humano) para conseguir su sustento, propiciar su desarrollo y por ende gestionar su bienestar, los mismos que pueden ser invertidos para generar más capitales, y son la base utilizada en el desarrollo de los medios de vida. Vanclay (2015), señala que los medios de vida sostenible considera a las personas, hogares o comunidades en términos de sus capacidades y de los recursos para conseguir sustento (activos o capitales) y las estrategias de subsistencia
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(actividades) que realizan para generar bienes y servicios que les permita satisfacer sus necesidades básicas fundamentales y vivir según su elección. Las comunidades necesitan medios de vida sostenibles para sobrevivir, por lo cual es necesario que todas las intervenciones consideren los impactos en los medios de vida de vida de las personas.