Planteamiento y precisiones terminológicas

JURIDICIDAD. LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA

nos. Salvo excepciones cumplidamente demostradas, lo que la potestad reglamentaria permitirá a quien la ostente será la emana-ción de normas jurídicas subordinadas a la Ley y con los mismos límites que sus restantes manifestaciones jurídicas: supone una facultad de establecer reglas de Derecho dentro del campo de ese sujeto, pero no un poder para hacer mediante tales reglas lo que escapa en general a sus posibilidades; éstas sólo son aumentadas en el sentido de autorizarle a crear normas jurídicas, pero no en ningún otro.

Así, poder legislativo y potestad reglamentaria tienen en común el que ambas suponen por igual creación de normas jurí-dicas (112) y se diferencian en el distinto rango de sus productos que determina la subordinación del Reglamento a la Ley. No hay diferencias ontológicas que justifiquen concluir en un distinto ámbito material. En su caso, esto dependerá de la diversidad de los sujetos que las producen, de la distinta competencia material de Parlamento y Administración.

LOS PRINCIPIOS DE JURIDICIDAD Y LEGALIDAD COMO LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA

MANUEL REBOLLO PL'IG

aportar elementos relevantes, no resuelven el campo material en que puede desarrollarse la potestad reglamentaria. Los que ahora trataremos de abordar no se constriñen a éste, sino que incumben o afectan a todas las actuaciones y poderes de la Administración, incluido, en caso de que exista, el reglamentario. A estos efectos, podemos situarnos en la línea de pensamiento que considera que Ley y Reglamento sólo difieren por el sujeto que los aprueba, pese a que no la consideramos completamente adecuada a nuestro Derecho, porque, en lo que se refiere a su respectivo ámbito mate-rial, sí que tienen, efectivamente, esa única justificación subjetiva.

En este plano más amplio, el estudio debe dirigirse a situar a la Administración en el conjunto del ordenamiento y de las funcio-nes del Estado, especialmente, pero no únicamente, en relación con la Ley, lo que nos encamina, aun con los equívocos del térmi-no, al principio de legalidad administrativa, tema central de todo el Derecho Administrativo que aquí, huelga decirlo, no puede ser abordado en toda su amplitud y dimensión, sino sólo en cuanto resulte de más directo interés para nuestro propósito.

§ 35. Se hacen necesarias algunas precisiones previas sobre el significado que atribuiremos a los principios fundamentales a este respecto.

Las relaciones entre la Administración y el Derecho plantean tres tipos de cuestiones diferentes. En primer lugar, es necesario situar a la Administración en el ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva no procede distinguir entre los diversos tipos de actuaciones administrativas ni entre los diversos elementos del ordenamiento; particularmente, no procede diferenciar las distin-tas fuentes del Derecho.

En segundo lugar, en un Estado de Derecho es posible plantear especialmente las relaciones entre la Administración, en cualquie-ra de sus actividades, y una concreta fuente del Derecho, la Ley, emanada de quien tienen atribuida propiamente la potestad legis-lativa y ostenta carácter representatitvo.

Por último, si existe una potestad reglamentaria de la Adminis-tración, cabe contemplar concretamente ésta en el conjunto del ordenamiento, en relación con las otras fuentes del mismo.

A estos tres tipos de cuestiones podemos decir simplificada-mente que responden el principio de juridicidad a la primera, el de legalidad a la segunda y los de jerarquía normativa y reserva

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JURIDICIDAD, LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY COMO LIMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA

constitucional de Ley a la última (113). Pese a su continua invoca-ción, y carácter fundamental, se trata de expresiones cargadas de valores convencionales no siempre depurados, por lo que es con-veniente extremar el rigor en su utilización (114). Su precisión se convierte en imprescindible con sólo afirmar que a lo que gene-ralmente se considera hoy principio de legalidad de la Administra-ción no pone a ésta en relaAdministra-ción con la Ley, sino con el ordena-miento en su conjunto, por lo que más bien se sitúa en el nivel de la juridicidad y que, bajo el término «reserva de Ley», se esconden realmente dos significados distintos, uno relativo a toda la actua-ción administrativa y otro sólo a su potestad reglamentaria, de los que el primero encaja con lo que nosotros hemos situado en el principio de legalidad. Estas divergencias terminológicas, que son trasunto de un desacuerdo más profundo, fuerzan a un análisis metódico de estas eventuales vinculaciones jurídicas de la Admi-nistración para hallar su verdadero fundamento y contenido hasta concluir si alguna de ellas, afectando a toda la actuación adminis-trativa, puede ofrecer también los límites de la potestad reglamen-taria.

(113) Nada impide, sin embargo, que la respuesta que se dé a alguna de eslas cues-tiones haga innecesario plantear aisladamente las otras. Así, por ejemplo, I. DE OTTO explica que un principio de legalidad entendido como vinculación positiva que cubra toda la Administración y todos los Reglamentos imposibilita hablar de reserva de Ley {Derecho Constitucional..., op. cit., pág. 137), aunque no queda claro el concepto que maneja de reserva, además de conjugar el tema con el de la existencia de límites consti-tucionales al legislador; G. FERNÁNDEZ FARRERES, La subvención..., pág. 509, se pronuncia en parecidos términos. Sobre la inconveniencia de hablar de reserva de Ley si se admite un principio de legalidad general, vid. también J. SALAS, LOS poderes normativos..., op. cit., pág. 52.

(114) La existencia de diversos significados tras las mismas expresiones y la dificul-tad que ello entraña es generalmente reconocida. Por sólo citar un ejemplo destacado en nuestra doctrina, J. TORNOS MAS, La relación entre la Ley y el Reglamento: Reserx'a legal y remisión normativa. Algunos aspectos conflictivos a la luz de ¡a jurisprudencia constitucional, núms. 100-102 de esta REVISTA, 1983, vol. 1, págs. 473 a 477. Además, allí distingue, de forma parecida a la realizada en el texto, principio de legalidad, reserva legal y primacía de la Ley (especialmente pág. 477). Aunque parece que falta el principio de juridicidad, éste se contiene bajo el nombre de principio de legalidad (págs. 473-474) y, realmente, el que no aparece, como es general en nuestra doctrina, es éste.

Especial interés tienen, en lo que se refiere a poner de relieve la confusión que existe sobre estas expresiones y por su aportación a clarificarla, Ch. EISENMANN, Le Droit Admi-nistran] et le principe de legalité, «Eludes et Documents. Conseil d'Etat». núm. 11, 1957, págs. 25 y ss., y publicado también en Cours de Droil Administratif, París, 1982, I, pá-ginas 451 y ss.

MANUEL REBOI.IX) PLIC