Los poderes Legislativo y Ejecutivo

De manera simplificada puede decirse que, cuando menos desde los años cuarenta y hasta 1997, el proceso legislativo federal estuvo clara- mente controlado por el presidente de la República. El partido go- bernante (el PRI) gozaba de amplia mayoría en ambas cámaras del

Congreso de la Unión y, a su vez, el partido y el Congreso estaban subordinados políticamente a la presidencia de la República. Las ini-

31 _{Para una visión de conjunto de los cambios véase Pedroza, Susana, “Poderes legislativo} y ejecutivo”, en González, María del Refugio y López-Ayllón, Sergio, Transiciones y

ciativas de ley que, en su abrumadora mayoría, eran finalmente aproba- das, incluyendo los proyectos de reforma constitucional, eran prepa- radas por las dependencias del Ejecutivo para enviarse posteriormente a alguna de las cámaras del Legislativo. El papel subordinado y se- cundario del Congreso se manifestaba incluso en que, con mucha frecuencia, hasta los dictámenes de las iniciativas que deben elaborar las cámaras eran preparados por funcionarios de las dependencias administrativas correspondientes.32 _{Así, pues, puede decirse que las}

iniciativas legislativas del Ejecutivo no enfrentaban mayores obstá- culos políticos, y el presidente lograba que el Congreso aprobara las leyes que él consideraba convenientes para llevar a cabo sus políticas. Su abrumador control político también le permitía impedir de ma- nera efectiva y sin necesidad de recurrir al veto, no sólo la aproba- ción de las iniciativas promovidas por la incipiente oposición, sino incluso de aquellas que, si bien originarias del propio Ejecutivo o de su partido, aquél ya no deseaba ver convertidas, por razones varias, en ley. Hay incluso quien ha advertido un revelador paralelismo en- tre el proceso legislativo así descrito y el absolutismo europeo: el pre- sidente (el rey), rodeado por su grupo de expertos (los ministros), creaba un orden racional, con pretensiones de universalidad, para un mundo caótico (el país).33

En la realidad, el proceso legislativo no era tan simple como parece desprenderse de lo arriba dicho, es decir, que la voluntad presidencial fuera necesaria y suficiente para aprobar la legislación. Había modali- dades significativas, dependiendo de las circunstancias y del perfil par- ticular del gobierno en turno, así como de la trascendencia política de las iniciativas respectivas. Así, antes de su envío al Congreso, o incluso durante su discusión en ese órgano, se llegaba a realizar un proceso de consulta, más o menos amplio, aunque muy rara vez abierto y público,

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so “informal” de consulta y discusión facilitaba el compromiso cuan- do era necesario y permitía obtener soluciones “razonables y practica- bles”. En ocasiones, los miembros del Congreso podían desempeñar un papel en la negociación de modificaciones particulares a las inicia- tivas presidenciales, a partir de su calidad de “representantes” de inte- reses específicos (por ejemplo, los sindicales); sin embargo, el presidente seguía siendo al árbitro último y su decisión era definitiva.

Este modo de “ hacer las cosas” empezó a cambiar gradualmente, como consecuencia de las sucesivas reformas político-electorales que fueron ampliando los espacios de participación de las minorías polí- ticas en el Congreso.35 _{El deterioro gradual de la presencia legislativa}

del partido hegemónico (el PRI) en el Congreso de la Unión, acelera-

do en los años noventa hasta llegar a las elecciones de julio de 2000, gracias a las cuales ningún partido goza ya de mayoría absoluta en ninguna de ambas cámaras,36 _{se ha traducido, comprensiblemente,}

en una dinámica legislativa diferente. Existen numerosos estudios que documentan detalladamente estos cambios, sobre todo los más recientes, por lo que no los describiremos aquí.37 _{Sin embargo, pode-}

35 _{Lo que en seguida se dice de la dinámica política federal, es aplicable, mutatis mutandis,} a las entidades federativas.

36 _{Los datos electorales y de composición del Congreso de la Unión (y de los congresos} estatales) a partir de 1979 se pueden consultar en la página electrónica del CIDAC. Véase Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., página principal, 14 nov. 2001 <http://www.cidac.org>.

37 _{Por ejemplo, Luis Raigosa ofrece datos sobre el proceso de reformas a la legislación penal} federal entre 1982 y 1988, es decir, en un periodo de creciente participación legislativa de la oposición. De 82 decretos de reforma, 76 fueron iniciativas presentadas por el Ejecuti- vo federal y el resto por miembros de la legislatura. En la cámara de origen se introduje- ron cambios a 63 de las 82 iniciativas, en su mayoría por las comisiones. En cambio, la cámara revisora introdujo cambios sólo en dos ocasiones (véase “Algunas consideracio- nes sobre la creación de las leyes en México”, Isonomía, núm. 3 (1995), pp. 213 y ss.). Otro interesante estudio de Alberto Díaz Cayeros y Beatriz Magaloni (“Autoridad presupuestal del poder legislativo en México: una primera aproximación”, Política y Go-

bierno, núm. 2 (1998), pp. 503-528) examina los cambios introducidos en el proyecto de

presupuesto presentado anualmente por el presidente a la Cámara de Diputados en el periodo entre 1960 y 1994, los cuales se hicieron más frecuentes a partir de 1982, hecho que no resulta sorprendente. Sobre el funcionamiento de la Cámara de Diputados a par- tir de 1997, véase Casar, María Amparo, “Coaliciones y cohesión partidista en un congre- so sin mayoría: la Cámara de Diputados en México, 1997-1999”, Política y Gobierno, núm.

mos resumirlos diciendo que, si bien la mayoría de las iniciativas legislativas sigue siendo enviada por el Ejecutivo, y también proviene de éste la mayoría de las finalmente promulgadas, su aceptación por el Congreso cada vez está menos “garantizada”.

Las cámaras, a través de negociaciones realizadas entre los parti- dos, y entre éstos y el Ejecutivo, cada vez introducen más cambios en los proyectos del presidente.38 _{También van en aumento las iniciati-}

vas que surgen directamente tanto de los partidos políticos como de sus miembros en los órganos legislativos. Incluso, a principios de 2001, el presidente de la República vetó una Ley de Desarrollo Rural, que fue producto de las iniciativas presentadas por diferentes partidos. Por último, debe señalarse que, de manera especial en asuntos social- mente sensibles, o en aquellos con implicaciones internacionales, tam- bién se ha incrementado significativamente la participación de los grupos de interés y de los “organismos no gubernamentales” (ONG)

en el proceso legislativo.39

Aparte de los indudables y saludables efectos de estos cambios en el equilibrio de los poderes y en la vida democrática del país, nos interesa destacar el impacto, como tendencia, en las variables que definen el plano de las decisiones político-institucionales en el mo- delo de la transición jurídica arriba descrito. Desde esta perspectiva, observamos lo siguiente:

1 (2000), pp. 183-202, y sobre todo los ensayos reunidos en Pérez, Germán y Martínez, Antonia (comps.), La Cámara de Diputados en México, México, Cámara de Diputados (LVII Legislatura)-FLACSO-Miguel Ángel Porrúa, 2000, particularmente el de Nava Polina

et al., “Cambio político, presidencialismo y producción legislativa en la Cámara de Di-

putados: 1988-1998”, pp. 85-103. La dinámica legislativa en los estados se ha estudiado, por ejemplo, desde la perspectiva de los llamados “gobiernos divididos”.

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l Facultades de los órganos. Si bien puede observarse un aumento

relativo de facultades de los órganos legislativos, las que re- fuerzan la posición del Congreso frente el Ejecutivo, el mayor impacto en la relación entre ambos poderes se ha dado más bien por los cambios en la dinámica general del sistema político.

l Independencia. El Congreso de la Unión deja de ser un apéndice

del Poder Ejecutivo, para independizarse y diferenciarse como poder y como arena de negociación y de decisión efectiva.

l Pluralismo. La participación en las decisiones legislativas se

hace cada vez más plural, tanto dentro de los órganos partici- pantes como en la relación de éstos con el entorno social.

l Procedimiento. Como consecuencia de lo anterior, hay una ten-

dencia hacia un procedimiento más abierto y transparente para la toma de decisiones, en el cual se pueden insertar e influir de manera efectiva los intereses de los actores involucrados. De este modo, creemos haber mostrado que el proceso de deci- sión político-institucional sufre una transformación muy significa- tiva, lo cual tiene, según veremos más adelante, consecuencias de gran alcance, en términos de la efectividad y legitimidad de las normas jurídicas que son el resultado de tal proceso.