Políticas de Administración de bienes Públicos Marco normativo.

Las políticas de vivienda y urbanismo también se encuadraron dentro de la denominada “modernización del Estado” imperante durante la década del 90º, El Estado se perfilaba a ser cada vez mejor administrador de sus bienes y ello origino la creación de una Superintendencia de Bienes 159como el organismo encargado de la administración, control, cautela y como verificador del buen uso de los predios del Estado, aunque en dicho momento no se realizo diferenciación alguna con relación a los bienes.

Dicho organismo hizo uso del único 160cuerpo normativo aplicable en el tema de administración de propiedad fiscal; el Reglamento de Administración Fiscal aprobado por Decreto Supremo Nº 025-78-VC161; pero el mismo que contenía en si una serie de normas referentes a la administración, no decía nada respecto a los bienes dominiales,

159 _{La Cuarta Disposición Final del Decreto Ley Nº 25738 – Ley Orgánica del Ministerio de la}

Presidencia modificada por Decreto Ley 25538 creo la Superintendencia de Bienes Nacionales como organismo público descentralizado con el fin de llevar el registro, control y administración de los bienes inmuebles y muebles que comprenden el patrimonio estatal.

160 _{Si bien es cierto existía ( y aún vigente) el D.S. Nº 004-85-VC modificado por DS Nº 004-86-VC.}

Reglamento de adjudicación de terrenos eriazos.

161 _{Modificado por Decreto Supremo Nº 154-2001/EF y D.S. Nº 107-2003/EF; si presentan rasgos al}

en todo caso, contenía únicamente la diferenciación general de bienes en muebles e inmuebles.

Lo demás era, solo una serie de normas que se encontraban diseminadas en otros cuerpos normativos; pero en ninguno de ellos se hacía mención al dominio público (materia de estudio), salvo para declarar la inclusión de determinado bien dentro del régimen demanial, pero sin ninguna aclaración del porque de dicha inclusión.

Desde el campo constitucional, encontramos referencias al tema pero que en nada ayudaban a la administración al mejor tratamiento del tema y sobre todo a su aplicación.

La constitución de 1993 respecto al tema contiene 2 artículos: el 73º “Los Bienes de dominio público son inembargables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden concederse a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico” y el 66º “Los recursos naturales, renovables, y no renovables, son patrimonio de la nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento... por ley se fijan las condiciones para su otorgamiento a particulares” .

Aparece así de su sola lectura, que el sentido de la norma es identificar o asociar los bienes dominiales solo con los bienes naturales situación que de alguna manera era similar en constituciones anteriores con ciertos cambios por ejemplo; el artículo 128º de la Constitución de 1979 hablaba de “los bienes públicos” refiriéndose solo a los bienes del dominio natural lo mismo que el artículo 33º de la constitución de 1933.162

162 _{Este mismo concepto se repite en todas las constituciones de la historia republicana; en algunas se}

De otro lado, la constitución en su norma base para el tema en comento hace una remisión legal; dicha remisión creemos puede ser entendida hacía dos campos; primero para el tratamiento de los bienes dominiales y segundo para el tema de las concesiones. El hecho es que en ninguno de los dos supuestos existe a la fecha la norma alegada, para no decir invocada (hablando en forma general, por que específicamente se han creado normas referentes a concesiones varias.

En todo caso cabe acotar, que resulta un hecho que la constitución circunscribe lo dominial a los bienes de uso público dejando de lado a los que se conoce como bienes del servicio público, tema interesante y que resulta a la fecha urgente de regulación normativa.

Legislativamente, recordemos que el Código Civil aplicable en dicho marco normativo era de 1984; el cual no recogió el tratamiento referente a los bienes públicos como si lo había hecho el Código Civil de 1936163_{. Aunque claro está, dicho marco legal tampoco}

dio una definición del dominio público, solo estableció un listado imperfecto, aunque por lo menos contempló el tema, cosa que no se puede decir del Código Civil de 1984. Dicha actitud podría entenderse (estando a lo señalado en su exposición de motivos) en el sentido que el código civil regularía relaciones entre particulares bajo normas de derecho privado por ende lo referente a los bienes públicos debería estar ubicado en un cuerpo normativo aplicable al tema con normas enmarcadas dentro del derecho

considero el concepto “bienes de propiedad nacional”. Otro punto rescatar es el hecho de no haber referencias a las características que señala nuestra actual carta magna. Vease ello en José Pareja Paz Saldan. Las Constituciones del Perú. Ediciones Cultura Hispánica. Madrid. 1954.

163 _{El Código Civil de 1936 en su artículo 821 al 823 (teniendo como marco de referencia la constitución}

de 1933), dedicó el Titulo II del Libro Cuarto al tema de los bienes del Estado y los particulares. Artículo 823º Los bienes de uso público son inalienable e imprescriptible.

público. Pero no era de esperarse que dicha dación a razón de 20 años aún no se hubiera dado.

Ante dicho vació, el panorama referente al dominio público se ve completo con normas referentes a casos específicos (servicios públicos, recreación, minas, parques, playas etc.), asignándoseles calidad dominial a ciertos bienes aplicándoseles caracteres por remisión constitucional pero sucedía que existían otros bienes que no tenían tal denominación (justamente por los cambios legales) pero que por su naturaleza eran entendidos y tratados como pertenecientes al dominio público por los diferentes órganos de la administración en algunos casos y en otros no (principalmente el tratamiento de las áreas de aportes reglamentario - justamente situación que originará la necesidad del presente estudio).

Es por ello, que el Estado aplicando el concepto de saneamiento en su acepción más extensa, inicia una serie de procedimientos y crea marcos normativos para corregir los problemas de informalidad, carencia de vivienda en el país y el crecimiento poblacional de la ciudad por traslado migracional de provincias producto del fenómeno terrorista que afectara al país durante la década; lo cual trajo como corolario la evidencia de predios dominiales ocupados por particulares, y habiéndose trasladado la litis al ámbito judicial, complicándose aún más las soluciones.

En dicho momento se estimo la creación de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal 164; creación que si bien es cierto tuvo como fin corregir la informalidad y el problema de vivienda en el país; pero lamentablemente la solución fue vista desde un punto de vista horizontal (Lima crecía hacia sus lados), cuando los

efectos de crecimiento poblacional en línea vertical resultaba mucho más provechoso; creándose de tal forma una serie de inconvenientes e inseguridad jurídica, además del incentivo de las invasiones y la población de cerros, actos que más adelante traerían como corolario problemas como la judicialización de las acciones de la comisión por vulneración de principios constitucionales.

Cosa parecida sucedió con la venta de los mercados públicos a sus poseedores y transferencias de aporte reglamentario por medio de permutas165.

Dicha situación ha ocasionado y sigue ocasionando una serie de incongruencias no solo administrativas sino también legislativas en cuanto a los bienes estatales; por un lado tenemos a un Estado inmerso en una política de modernización y privatización pero que en este tema tiene “las manos atadas” por cuanto normativamente (a pesar de los vacíos existentes) los bienes dominiales no pueden ser materia de disposición, podría hasta sostenerse que la denominamos “exagerada” protección de los mismos impide su utilización en la prestación de servicios para la colectividad; dicha situación origino que en forma inadecuada la administración (tanto en el campo administrativo y judicial) así como en el campo normativo creara una serie de situaciones que no hacían más que presentar como una necesidad la dación de la Ley del Dominio Público.

En el año 2001, una vez que la Superintendencia de Bienes Nacionales es adscrita al sector economía, bajo el criterio de maximización de recursos166 se expide el Decreto Supremo Nº 154-2001/EF por el cual se aprueba el nuevo Reglamento de Administración de Propiedad Estatal; el mismo que contiene por primera vez un

165 _{Puesta de manifiesto en el estudio realizado por Funcionarios de la SBN en Propiedad Estatal. Apuntes}

Jurídicos y Administrativos. 1988. Lima. Pág. 31

concepto sobre el dominio público pero que no legisla sobre dichos bienes sino respecto a los bienes de dominio privado del Estado (como señalan sus creadores) como se desarrollara más adelante .