B. Urbanización y transferencia rural–urbana:
X. Políticas públicas de incidencia y promoción de la
y la redistribución de la población
A. Introducción
Las disparidades territoriales en materia de localización y concentración de la población, dinamismo económico y acceso a servicios públicos son una constante en los países de la región. Si bien este fenómeno tiene raíces prehispánicas, la dinámica de ocupación, explotación y administración del territorio latinoamericano por parte de los conquistadores contribuyó a su acentuación (Rodríguez, 2002; Herrera, Pecht y Olivares, 1976; Gilbert, 1974). Asimismo, con el paso del tiempo otras fuerzas también han actuado en sentidos diversos, a veces encontrados. No cabe duda de que los cambios económicos, tecnológicos e institucionales han tenido efectos territoriales en los países de la región y han contribuido a modificar las relaciones entre los espacios subnacionales y a incidir sobre los niveles y patrones de las disparidades territoriales. Sin embargo, hasta el momento no hay señales de moderación de los indicadores más generales y sintéticos de estas disparidades (ILPES, 2007; Cuervo González, 2003) pese a las intenciones declaradas de los gobiernos y otros actores nacionales relevantes que estiman que una fracción de dichas disparidades, en particular las relacionadas con el cumplimiento de derechos y metas convenidos internacionalmente, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, puede y debe atenuarse mediante políticas públicas.
Las medidas y acciones destinadas a influir en la localización y los desplazamientos de la población no tienen nada de novedoso en la región ya que, de hecho, son parte consustancial del historial de estrategias de ocupación y explotación de los territorios americanos. Estas acciones ya existían en la época de los imperios precolombinos, cuyos centros obtuvieron grandes beneficios derivados de las regalías y los desplazamientos forzados de población para servidumbre. Estas medidas también se aplicaron en la época colonial, cuando las ordenanzas para la creación de ciudades y la entrega de incentivos en forma de tierra y mano de obra, o abiertamente a través del traslado de población por interés de la corona, desempeñaron un papel vital en la ocupación y apropiación del territorio invadido. Desde su nacimiento, las repúblicas latinoamericanas han actuado sobre las modalidades de localización de la población y sus patrones de movilidad geográfica con diferentes propósitos. Sin embargo, que las intervenciones sean de larga data no significa que presenten homogeneidad, continuidad y coherencia ni que se hayan ejecutado en el marco de políticas explícitas y bien estructuradas. De hecho, no es raro encontrar intervenciones aisladas y acciones coexistentes que apuntan en sentidos distintos. Como contrapartida, también es posible hallar programas de acción detallados y de alto nivel técnico que se quedan en el papel o producen resultados que se apartan de los objetivos iniciales. Por lo mismo, cualquier análisis de las intervenciones públicas en la materia debe ser cuidadoso y evitar conclusiones apresuradas a partir de la consideración de unas pocas medidas o de documentos programáticos, por más oficiales que sean.
Las estrategias de desarrollo y las concepciones respecto de los individuos y sus derechos constituyen factores decisivos para la acción pública en esta esfera. Esta relación ha sido evidente desde la colonia —aunque la noción de estrategia de desarrollo no resulta idónea para esta época—, cuando las diferentes modalidades de relacionamiento metrópolis–periferia y los distintos contextos geográficos, demográficos y productivos definieron estilos de poblamiento muy disímiles (Alonso, 2007). En el siglo XX, el vínculo se reforzó por los vaivenes en materia de estrategias y procesos de desarrollo nacionales y por la rápida evolución de las concepciones políticas y legales sobre los derechos que asisten a los individuos en sus deseos y decisiones sobre dónde localizarse y cómo moverse dentro de los países.
Al revisar la historia de la región, se advierte que hasta la década de 1940 se implementaron varias medidas de carácter público —más bien dispersas e irregulares— destinadas a reducir las disparidades territoriales. Algunas de estas medidas se concentraron
solo en el plano demográfico sobre la base de la premisa según la cual “gobernar es poblar”. En otras ocasiones, se reconocieron las vocaciones y ventajas comparativas de ciertas regiones y se apostó por ellas mediante la inversión pública y otros instrumentos de promoción. Las zonas de frontera fueron muchas veces valorizadas por razones geopolíticas y, a raíz de ello, recibieron un trato especialmente favorable de parte del Estado (Lattes, 1993; Reboratti, 1992; Oberai, 1988; Balán, 1982; Gilbert, 1974). Sin embargo, solo desde las postrimerías de la década de 1940 se detecta una actividad sistemática en este plano mediante la implementación de programas integrales de desarrollo territorial (ILPES, 2007; CELADE, 1984; Lavell, 1981), entre los que se destacan las intervenciones multisectoriales de las cuencas hidrológicas, los polos de desarrollo y los grandes programas de desarrollo regional que se analizarán más adelante.
Ahora bien, los virajes en materia de estrategias de desarrollo en los últimos 60 años han dejado su marca en los territorios, en la migración interna y en las políticas públicas destinadas a influir en los patrones de localización y desplazamiento de la población. Justamente, el propósito de este capítulo es describir y analizar las principales características e impactos de las distintas políticas públicas en la distribución de la población, tratando de destacar los factores que posibilitan una mejor comprensión de la incidencia de la acción gubernamental en la migración interna.
El capítulo se organiza en tres secciones que abordan distintos ángulos del problema reseñado. En la primera sección se analizan las vinculaciones entre los modelos de desarrollo implementados en la región y el efecto de las políticas públicas en materia de redistribución espacial de la población. En la segunda sección se tratan los ámbitos privilegiados de la acción gubernamental en materia de migración interna: 1) políticas de desarrollo regional, 2) políticas de desarrollo rural, 3) políticas de colonización y 4) políticas de desarrollo urbano. A dichos efectos, se toma como base el análisis de experiencias concretas de políticas públicas de redistribución espacial en diferentes países de la región. Por último, en la tercera sección se efectúa un breve análisis de la importancia de las políticas globales en materia de población y sobre todo de distribución espacial y movilidad, lo que implica la institucionalización de estas temáticas en el aparato público.