Conscientes de la necesidad de vigorizar el sistema hacendario nacional, el ciudadano Presidente Vicente Fox Quesada, los gobernadores de las 31 entidades federativas y el jefe de gobierno del distrito federal, emitieron el 20 de agosto de 2003 la “Declaración de Cuatro Ciénegas”, en donde deciden convocar a la Primera Convención Nacional Hacendaria (CNH), incorporándose en este importante proceso los municipios del país, así como los legisladores federales y estatales.161
159
CHAPOY BONIFAZ, Dolores B…, op. cit., nota 153, p. 134.
160
Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 1983 – 1988, D.O. de 31 de mayo de 1983.
161
Declaratoria a la Nación y Acuerdos de los Trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria [en línea] México: Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, 2004 [citado el 30 de enero de 2005] Disponible en: http://www.indetec.gob.mx/cnh/ p. 15.
La CNH, que se declara inaugurada por el Presidente de la República, el 5 de febrero de 2004, surge como un mecanismo privilegiado de dialogo y acuerdo no solo entre los poderes ejecutivos federales, estatales y municipales, sino también entre éstos, el H. Congreso de la Unión, los poderes legislativo de los estados y la sociedad civil. Tiene como antecedente las tres Convenciones Fiscales de 1925, 1933 y 1947, las cuales ya fueron oportunamente señaladas.
Se trata de una reunión republicana, democrática y participativa donde representantes de los tres niveles de gobierno, tratarían de definir una nueva visión de federalismo mexicano, cuáles deban ser el ámbito competencial, las responsabilidades de gasto, las atribuciones y facultades impositivas que corresponderían a cada una de las partes.
4.7.1- Propósito, Objetivos y Temas de la Convención Nacional Hacendaria.
El propósito sería coadyuvar a:
• Impulsar un desarrollo económico más dinámico y justo,
• Definir responsabilidades de gasto;
• Generar recursos necesarios y suficientes.
Se determinarían cuáles son las potestades impositivas respecto a quién corresponde legislar, recaudar, administrar o recibir recursos de cada impuesto estableciendo cuáles son las facultades concurrentes y las exclusivas. Revisar el marco institucional, las normas jurídicas y las políticas vigentes para operar el nuevo sistema. Se dijo que los resultados se traducirían en propuestas que podrán ser encausadas con iniciativas legislativas.
• Diagnóstico de la situación actual de las haciendas públicas.
• Generación de un proceso y programa de reformas con visión de mediano y largo plazo.
• Lograr un nuevo federalismo hacendario integral.
• Definición de las responsabilidades de gasto.
• Revisión de las facultades tributarias y proponer quién legisla, quién administra y recauda, y quién recibe los frutos de las contribuciones.
• Simplificación de la legislación y efectividad de la administración
• Programación de las reformas necesarias en las instituciones que operarán el nuevo sistema hacendario federal.
• Transparencia y armonización de la información hacendaria.
• Rendición de cuentas, supervisión y control social ciudadano.
• Revisión del marco jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva Ley de Federalismo Hacendario.
• Cambios en la legislación secundaria.
• Simplificación administrativa de los procesos programáticos, presupuestales y fiscales, así como para promover el desarrollo y la modernización institucionales.
Los temas de la convención versaron en los siguientes:
a) Redefinición y reasignación de competencias, atribuciones, y responsabilidades entre los órdenes de gobierno.
b) Presupuesto.
II. Ingresos:
a) Redistribución de potestades tributarias.
b) Fortalecimiento de las finanzas.
c) Simplificación de la legislación fiscal.
III. Deuda pública:
a) Financiamiento.
b) Banca de desarrollo.
c) Sistema pensionario.
IV. Patrimonio público.
V. Modernización y simplificación de la administración hacendaria.
VI. Colaboración y coordinación intergubernamental.
VII. Transparencia, fiscalización y rendición de cuentas
La Primera Convención Nacional Hacendaria se concibe como un proceso participativo, responsable, metódico y concienzudo de análisis de la problemática, diseño y selección de alternativas de solución y formulación de iniciativas legislativas consensuadas, sobre las transformaciones de tipo
hacendario que el Estado mexicano requiere para retomar el camino del progreso y la competitividad.162
4.7.2- Principales Propuestas de la Convención Nacional Hacendaria.
Dentro de los trabajos de la CNH se recibieron un total de 451 documentos y 717 propuestas sobre los temas de la convención, las que se dividen como sigue:
1.- Gasto Público: 113 propuestas.
2.- Ingresos: 173 propuestas.
3.- Deuda Pública: 33 propuestas.
4.- Patrimonio Público: 36 propuestas.
5.- Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria: 127 propuestas.
6.- Colaboración y Coordinación Intergubernamentales: 142 propuestas.
7.- Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas: 93 propuestas.
A continuación señalaré las principales propuestas vertidas, las cuales se dividen en los siete temas, antes señalados, tratados en la convención, y únicamente seleccioné los relativos a nuestro interés:163
162
Fuente: Texto de la Convocatoria de la Convención Nacional Hacendaria [en línea] México: Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, 2005 [citado el 30 de enero de 2005] Disponible en: http://www.indetec.gob.mx/cnh/
163
Vid: CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA. Informe de los temas considerados en las propuestas preliminares y/o ejecutivas de las mesas de análisis y propuestas de la Convención Nacional Hacendaria [en línea] México: Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, 2005 [citado el 30 de enero de 2005] Disponible en: http://www.indetec.gob.mx/cnh/
4.7.2.1- Gasto Público:
-Establecimiento de un nuevo marco competencial en las distintas materias de gasto.
-Promover mecanismos y reglas homogéneas, en materia de gasto público para los tres ámbitos de gobierno.
-Considerar criterios de gradualidad que permitan distribuir el impacto financiero entre ámbitos de gobierno, en los casos de descentralización de la función de salud.
-Adecuar el marco jurídico que regula la prestación de bienes y servicios educativos, para aplicar esquemas de distribución competencial y los mecanismos de gasto necesarios para atender las competencias.
-Incorporar el criterio de demanda efectiva, en la distribución de recursos federales a las entidades federativas.
-Descentralizar, desconcentrar y ceder el usufructo a terceros de los bienes y servicios de las zonas costeras y ribereñas, vinculados al ámbito competencial de la SEMARNAT y SCT.
-Que los estados perciban ingresos, de acuerdo con el convenio que a efecto se celebre con la SHCP: que generen los cobros por concepto de matrículas, permisos de turismo náutico, construcción y operación de muelles, embarcaderos o similares que otorgue el estado.
-Efectuar reformas al marco Constitucional, así como a la Ley de Aguas Nacionales, con el objeto de otorgar atribuciones a los gobiernos estatales y municipales.
-Ordenar el conjunto del gasto federalizado a fin de que: En los instrumentos no exista confusión de incentivos y se favorezca la medición de
resultados; se separen en distintos instrumentos los aspectos de resarcitoriedad, de los redistributivos o compensatorios; se adapten criterios de distribución de recursos a partir de indicadores sociales, económicos y demográficos apropiados y de programas asociados al mismo; se considere la diversidad social, económica y regional en los criterios y fórmulas para la distribución y concertación de recursos.
4.7.2.2- Ingresos:
-Establecer un impuesto a las ventas finales de bienes y servicios con tasa del 3% al 5% para entidades federativas.
-Determinar facultades para que los municipios establezcan sus propias tasas y tarifas; dando la exclusividad en tributos inmobiliarios; y que participen en su caso del impuesto local a las ventas.
-Ampliar facultades de recaudación, fiscalización, y notificación de créditos fiscales y multas en favor de los municipios.
-Analizar las facultades de administración en materia del Impuesto al Valor Agregado, a fin de descentralizar dicha facultad a las entidades federativas, otorgando a cambio un premio que consistiría en el 50% del excedente de recaudación, basado en una meta que por eficiencia obtenga cada entidad, y el otro 50% integraría la Recaudación Federal Participable.
-Dar base constitucional a un Sistema Hacendario Mexicano, en el cual se le faculte a los órdenes de gobierno tomar las decisiones relacionadas con los temas de sus haciendas públicas, con el diseño de una estructura para su funcionamiento.
- Debemos aumentar los ingresos propios de estados y municipios, sin
- Dar mayor autonomía estatal que permita diversos niveles de ingreso según las preferencias de cada Entidad.
-Posibilitar la potestad tributaria estatal en imposición a la renta a las personas físicas, excepto ingresos por salarios con una tasa entre 3% y 5%, siendo el impuesto deducible del ISR federal.
- Retribuir en mejor medida a Entidades generadoras de impuestos, sin
perjudicar en términos absolutos a ninguna Entidad.
4.7.2.3- Deuda Pública:
-Impulsar la elaboración de planes de financiamiento del desarrollo a nivel estatal, que especifiquen los principales proyectos que la Entidad planea realizar, y las fuentes de financiamiento de los mismos.
-Elaborar un manual de mejores prácticas para la administración de la deuda de estados y municipios y evaluar periódicamente el avance de su aplicación.
-Posibilitar que dos a más municipios puedan acceder al mercado bursátil a través de la emisión conjunta de títulos de deuda.
-Crear fondos de garantía líquida, integrados con recursos de varios municipios y/o el estado para otorgarlos como garantías en su emisión de deuda.
4.7.2.4- Patrimonio Público:
-Avanzar hacia la participación de las entidades federativas y municipios en la identificación, conservación, preservación, uso, aprovechamiento y
disposición del Patrimonio Nacional, con una visión federalista, corresponsable y transparente.
-Conseguir que los tres órdenes de gobierno de nuestro País tengan suficiente y adecuadamente normado su Patrimonio Público, buscando que existan elementos técnicos y jurídicos para su control administrativo y registro contable, así como de identificación y clasificación común entre ellos.
-Establecer un Sistema Nacional de Control y Evaluación del Aprovechamiento del Patrimonio Público, en el que participen de manera activa, corresponsable y equilibrada, los tres órdenes de gobierno.
-Precisar las atribuciones y responsabilidades de los servidores públicos
responsables del manejo del Patrimonio Público.164
-Facultar a las entidades federativas y municipios para el aprovechamiento de bienes nacionales como la zona federal marítimo terrestre.
4.7.2.5- Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria:
-Modernizar los sistemas recaudación municipal.
-Evaluar integralmente la legislación en materia de deuda, para regular la contratación de la deuda pública y evitar problemas de sobreendeudamiento estatal o municipal.
-Establecer una guía general para desarrollar un modelo de profesionalización en los gobiernos estatales y municipales.
164
CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA. Propuestas Ejecutivas. Mesa IV. Patrimonio Público [en línea] México: Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, 2005 [citado el 13 de febrero de 2005] Disponible en: http://www.indetec.gob.mx/cnh/ pp. 1 y 2.
-Implementar instrumentos para la modernización y simplificación regulatoria en estados y municipios.
4.7.2.6- Colaboración y Coordinación intergubernamentales:
-Establecer en la Constitución Política bases en materia hacendaria, que establezcan claramente competencias, atribuciones y bases de coordinación y redefina las facultades exclusivas de la Federación.
-Aumentar la RFP e incluir en ella los derechos adicionales y extraordinarios de petróleo y minería.
-Administración integral en IVA, el ISR de personas físicas, y algunos derechos federales, por parte de las entidades federativas.
-Adecuar el Convenio de Adhesión al SNCF a la situación política, económica y financiera actual, donde se incorporen las materias de gasto, deuda y patrimonio.
-Que la Federación participe de los productos relacionados con bienes o bosques nacionales.
-Considerar en las reformas de Ley, los convenios firmados entre la SHCP y las entidades federativas.
-Incorporar en la legislación vigente un fondo especial, con los recursos excedentes en ingreso, derivados de mayores recursos obtenidos en ejercicios fiscales, donde los precios internacionales del petróleo de exportación, así como otros ingresos, superen la estimación de la Ley de Ingresos de la Federación.
-Esclarecimiento, y/o redefinición de las potestades de cada orden de gobierno.
-Explicitar, transparentar y hacer objetivas las formulas de participación y distribución para todos los fondos federales.
-Incluir una fórmula constitucional que defina y limite la actuación de cada orden de gobierno respecto a las materias concurrentes.
-Establecer un catálogo de facultades y responsabilidades a cargo de las entidades federativas en materia hacendaria, con la inclusión y el establecimiento del principio de no afectación de un nivel de gobierno respecto a otro.
-Redefinir las facultades federales exclusivas en materia tributaria y proponer algunas de reserva especial para las entidades federativas.
-Incluir en el artículo 124 constitucional un catálogo de facultades exclusivas de cada orden de gobierno, además de lineamientos que sienten las bases en las facultades concurrentes.
-Considerar como principios generales de colaboración y coordinación intergubernamentales: la no afectación; colaboración horizontal y vertical entre órdenes de gobierno; principios, alcances y objetivos del sistema de coordinación; no cesión o suspensión total del ejercicio de las potestades tributarias; así como de las bases de regulación del patrimonio de la Nación.
-Establecer un sistema de evaluación y fiscalización de los recursos que generan y recaudan las entidades federativas y los municipios.
4.7.2.7- Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas:
-Armonizar y modernizar los sistemas contables, a través de la implementación de un sistema intergubernamental de información financiera contable y presupuestal.
-Constituir un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas.
-Constituir un marco normativo en materia de transparencia y acceso a la información que consolide un Sistema Nacional de Información Pública Gubernamental y un Sistema de Información Legislativa, así como la creación de un Sistema de Información Hacendaria administrado por INEGI.
-Atender el problema competencial en materia de fiscalización.
De acuerdo a lo anterior, podemos observar que los requerimientos de las entidades federativas y municipios siguen siendo, entre otros, el establecimiento de un nuevo marco competencial, determinar facultades para que los municipios establezcan sus propias tasas y tarifas, dar una base constitucional al Sistema Hacendario Mexicano, redefinición de las potestades de cada orden de gobierno y limitar las facultades federales exclusivas en materia tributaria.