II. lA DEFENSA DE loS CoNSUMIDoRES y USUARIoS
II.2. Principio rector de protección de los consumidores y usuarios
Con esta rúbrica se podría sintetizar el contenido de lo proclamado en el artículo 51 CE. Todo lo regulado en él conduce al mismo fin: proteger a los consumidores y usuarios a quienes implícitamente se consideran en posición desventajosa y por ello necesitados de una enérgica protección estatal. Esta protección exige la intervención en el mercado que, sin ella, se desenvolvería, parece presuponerse, en contra de los intereses de los consumidores y usuarios.
Se eleva a interés constitucional el de cierto grupo de individuos —aunque cier- tamente numéricamente inmenso—, en especial de aquellos de entre ellos que no pueden en el mercado hacer valer su riqueza para actuar ventajosamente. Se traza, por añadidura, un fin estatal al que encaminar los pasos de los poderes públicos: la tutela de los consumidores; y se habilita al Estado para intervenir en el mercado li- mitando el ejercicio de derechos constitucionales, tales como la libertad de empresa, o cercenando la proyección de otros intereses también protegidos. Se conforma así el principio rector enunciado en el artículo 51 CE que presenta las características de este tipo de normas, condicionadas por lo dispuesto en el artículo 53.3 CE.
La Constitución española abraza la tesis del Estado social al concretar, en la relación de consumo, el desideratum de igualdad sustancial que proclama su artículo 9.2. Vista la desigualdad fáctica en perjuicio del consumidor y en beneficio el productor, los poderes públicos están llamados a “remover los obstáculos” que impiden el equilibrio entre ellos. Puesto que el mercado no lo asegura, habrá de ser el Estado quien deba garantizarlo. No se trata desde luego de cancelar el mercado que tiene su garantía es- pecífica en el mismo precepto constitucional donde se proclama la libertad de empresa (artículo 38), sino de intervenir en él sólo en la medida necesaria para conciliar intere- ses en latente conflicto. El artículo 51 CE no puede interpretarse unilateralmente, sino en armonía, sistemáticamente, con otros preceptos constitucionales. Llegamos así a la esencia del Estado social: la ponderación entre intereses en latente conflicto que ha de resolver el legislador. A éste corresponde una delicada tarea que puede concretarse de formas diversas, dada la ductilidad de la Constitución27.
Una de las maneras más enérgicas y socializantes de proteger al consumidor es estatalizar sectores económicos enteros para que sea el Estado quien preste el bien o servicio. Este procedimiento, tan caro al Estado social, perdió desde hace tiempo a favor de los Estados europeos. La forma menos intervencionista es reforzar los dere- chos individuales del consumidor frente al productor privado de bienes y servicios. Como acontece con los demás principios rectores y con los derechos sociales, su concreción y satisfacción queda al albur del legislador futuro, pues a éste correspon- de desarrollar lo establecido en la Constitución. Tal desarrollo será mayor o menor, mejor o peor, y siempre podrá parecernos escaso o excesivo según el punto de vista que adopte el observador. Esta incertidumbre, a propósito de la efectividad de las cláusulas sociales, es distintiva del Estado social. Podemos discutir a propósito de
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la efectividad de estos preceptos sociales y del modo en el que afectan a los poderes constituidos, en especial al legislador28, pero de lo que no hay duda es de que esas cláusulas no ostentan una eficacia plenaria por sí solas y que están necesitadas de desarrollo legislativo. Este no va a ser, no puede ser, total desde la primera hora porque su esencia consiste en trazar un camino que habrá siempre de recorrerse en constante mejora y perfeccionamiento de las políticas públicas. La promoción de los principios rectores, con las prestaciones debidas a los derechos sociales, será en todo momento mejorable ya que las cláusulas que los proclaman son mandatos consitu- cionales29, es decir, tareas del Estado que éste ha de procurar materializar cada vez mejor, dando mejores prestaciones, concretando los principios rectores en políticas cada vez más beneficiosas para los individuos.
Podría discutirse si los derechos sociales tienen un mínimo prestacional asegura- do en la Constitución,30 lo que impediría a los poderes públicos negarlo, en ausencia de prestaciones legalmente establecidas, pero de lo que no hay duda es de que los principios rectores, como los que contiene el artículo 51 CE, carecen de eficacia plena. Según el artículo 53.3 CE tales principios “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. Se les reconoce única- mente un valor informador y no se reclama del legislador un desarrollo inmediato. Será bienvenido este desarrollo y sólo, cuando se produzca, podrán ser alegados por los individuos ante la jurisdicción ordinaria “de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. Con esta expresión, el artículo 53.3 CE confirma la libertad del legislador para desarrollar los principios rectores e impide que, mientras ese desarrollo no vea la luz, sean invocables directamente ante los tribunales para fundar en exclusiva sobre ellos una pretensión concreta. Porque esta prohibición de invocación no debe interpretarse absolutamente, pues cabe invocar estos principios, pero siempre que la pretensión procesal concreta se acompañe de la apoyatura legal correspondiente. En definitiva, los principios rectores no sustentan por sí mismos posiciones jurídicas individuales, sino que operan como mandatos al legislador para que los desarrolle. Este desarrollo contribuirá a la transformación social al servicio de la igualdad sustancial.
En lo que respecta a la defensa de los consumidores y usuarios, la actividad legis- lativa contribuirá a atenuar y a la postre suprimir esa desigualdad fáctica perjudicial para el consumidor. Al concretar este objetivo, el legislador tiene obligación de pon- derar la defensa de los consumidores con otros intereses constitucionales, y podrá así modular el cómo, el cuándo y el alcance de la tutela de los consumidores31. El artículo 51 CE le brinda herramientas y le traza objetivos, pero no impone medidas concretas, salvo las de regular el comercio interior o el régimen de autorizaciones de
28 Sobre esta interminable polémica cfr., entre otros, Pablo LUCAS VERDÚ, Estimativa y políticas constituciona-
les, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1984, pp. 147 y ss. y Dieter GRIMM, Constitucionalismo y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2006.
29 Como los denomina BÖCKENFÖRDE, ob. cit, p. 80.
30 Como sugiere Guillermo ESCOBAR ROCA, Introducción a la teoría jurídica de los derechos humanos,
Cicode+Trama Editorial, 2005, pp. 58 y ss.
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los productos comerciales (artículo 51.3 CE). Aun así los márgenes de acción legis- lativa son muy amplios y lo único que parece incuestionable es que legislador debe actuar en el sentido querido por la Constitución. Con todo, la omisión del legislador tampoco podría ser objeto de sanción.
Por fortuna nuestro legislador actuó con razonable intensidad y renovó el apa- rato legislativo preconstitucional con la Ley 26/1984, General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, reformada en varias ocasiones, en especial para trasponer directivas comunitarias. La Ley 26/1984 ha sido recientemente derogada por el Real Decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes com- plementarias (de ahora en adelante LCU). Este Decreto Legislativo es resultado de la habilitación al Gobierno que contenía la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios, mediante la que se modificaba la Ley 26/198432. Esta evolución legislativa ha supuesto la plena incorporación de todas las directivas correspondientes y la regulación mucho más ordenada y precisa de materias que sólo muy parcialmente se contemplaban en la primitiva ley o que ni siquiera se esbozaban en ella. Así las cosas no es de extrañar que de los 39 artículos que presentaba la Ley 26/1984 —aunque muy parcheados— hayamos pasado, en el texto refundido, a 165 artículos.
También las Comunidades Autónomas han incidido en la materia, completando un panorama en donde no se puede apreciar omisión. En otras palabras, se cumple el mandato constitucional de defensa de los consumidores y usuarios. Por añadidura, los nuevos estatutos de autonomía vienen recogiendo derechos de los consumidores que se unen a los derechos legalmente reconocidos.
En este contexto debemos indagar en la correspondencia entre lo prescrito en la Constitución y su inmediato desarrollo legal para analizar y, en su caso, proponer sugerencias y formular críticas. Con certeza cualquier análisis desde cualquier punto de vista advertirá carencias que no harán sino confirmar lo que venimos reiterando: el Estado social no termina nunca de construirse, es un perpetuo mejorar las con- diciones vitales de los seres humanos, también en su vertiente de consumidores, y la calidad de vida no se nutriría sólo de bienes de consumo, sino que pretende asegurar otros bienes como la educación, la protección de la salud, la educación o la cultura, entre otros.
El genérico principio de defensa de los consumidores y usuarios se desglosa en el artículo 51 CE en otros varios que lo precisan. Para comenzar, el principio de protec- ción de la salud, la seguridad y los intereses legítimos de los consumidores. La fórmula constitucional identifica cuáles son los intereses de los consumidores que vienen a pro- tegerse. Frente a los peligros que la sociedad de consumo genera, los bienes protegidos son los mencionados. Bien es cierto que otros preceptos constitucionales podrían dar
32 La Ley 44/2006 venía a depurar los incumplimientos de la directiva 93/13/CEE, de Consejo de 5 de abril
de 1993, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, que detectó el TJCE en su sentencia de 9 de septiembre de 2004, Asunto C-70/2003. se aprovechaba para introducir algunas mejoras o para adaptar la legislación de los consumidores a novedades legislativas internas, como las relativas al ejercicio del derecho de asociación.
Derecho de los consumidores y usuarios: Una perspectiva integral
cobertura a tales bienes (artículos 15, 43.1, 17.1, 33.1, etc.) pero en el artículo 51 hallan específica tutela en relación con el consumo. En este sentido no puede considerarse superflua está especializada garantía porque indica al legislador qué intereses de los consumidores ha de proteger.
La LCU desarrolla la previsión constitucional proclamando de nuevo tales inte- reses y, yendo más allá, convirtiéndolos en derechos subjetivos para que también sus titulares puedan reclamarlos. A partir de la promulgación de la Ley 26/1984, tales principios no sólo han operado como intereses objetivos a los que se encamina la acción protectora de los poderes públicos sino que, como veremos más adelante, ac- túan como derechos subjetivos legales. Por añadidura, el artículo 19 de la LCU sienta un genérico principio pro consumatore que produce el desplazamiento de normas civiles o mercantiles en las relaciones de consumo33. Ello supone una reorientación del Derecho Privado y una reducción de los espacios de su proyección34.
Pero no bastaría que la ley reprodujera lo previsto en la Constitución, ni siquiera que transformara esos intereses objetivos en derechos subjetivos, era necesario, y así lo hace la LCU, articular esos “procedimientos eficaces”35 que exige la Constitución para que la seguridad, la salud y los intereses económicos de los consumidores sean suficientemente protegidos. Y aquí el arsenal de medidas que se ponen en marcha es amplísimo: desde la obligación de detallar la composición de los productos, las garantías impuestas en su fabricación, las reglas de su distribución, la regulación de la publicidad con la que se pretende convencer al consumidor para que lo adquiera, el establecimiento de precios públicos o de precios tasados entre otras muchas me- didas. Además, en la que se reconocen derechos subjetivos, hay que llenar estos de contenido, tal como analizaremos más tarde.
El apartado segundo del artículo 51 CE establece principios de promoción de la información36, la educación y la participación a través de las organizaciones de con- sumidores. También se han desarrollado estos principios en las leyes, de tal suerte que los consumidores puedan por sí mismos, al consumir, hacer valer su salud, se- guridad e intereses económicos. Para ello resulta imprescindible conocer el producto y tener la formación para, a la vista de esa información, tomar la oportuna decisión. Es ingente tarea que, en el ámbito de la información y de la educación, acometen los poderes públicos, siendo así que es inevitable plantearse el alcance de la función educativa de los consumidores que el artículo 51.2 CE encomienda a los poderes públicos. ¿Hasta qué punto es legítimo imponer modelos de comportamiento? Una vez que el consumidor esté formado, bastaría dejarlo en libertad para decidir; lo contrario equivaldría a dirigir su comportamiento con un paternalismo contrario
33 Aspecto éste bien explicado por A. BERCOVITZ, Estudios..., ob. cit., pp. 48 y 49. En parecido sentido MENÉN-
DEZ MENÉNDEZ, ob. cit., p. 1.903, y ARILLA MENDOZA, ob. cit., pp. 44 y ss.
34 Sobre el particular Manuel GARCÍA AMIGO, “La defensa de los consumidores desde el Derecho privado”, en
Revista de Derecho Privado, 1985, pp. 397 y ss.
35 Expresión criticada por RUIZ RICO y CONTRERAS por innecesaria, pues va de suyo que los procedimientos
habrán de ser eficaces, ob. cit., p. 399.
36 Normalmente satisfecha por las oficinas de información de los distintos poderes públicos, Agustín MACÍAS
CASTILLO, “Artículo 14”, en Eugenio LLAMAS POMBO (coord.), Ley general para la defensa de los consumido- res y usuarios: cometarios y jurisprudencia veinte años después, La Ley, Madrid, 2005, pp. 541 y ss.
Marco constitucional de la protección...
a la propia libertad individual. El alcance de la educación estatal, auspiciada por el artículo 51.2 CE es discutible, pero, en todo caso, tiene que cohonestarse con la libertad e intimidad del sujeto. No puede el Estado imponer modelos de compor- tamiento deseables y sólo cabe limitar la libertad del sujeto cuando éste pone en peligro derechos e intereses de terceros. Por ejemplo, es lícito castigar la conducción bajo los efectos del alcohol, pero no parece posible prohibir el consumo de alcohol con la excusa de que el alcohol es nocivo para la salud.
El riesgo latente en el Estado social es que las habilitaciones que se hacen en favor de los poderes públicos para intervenir no se empleen con prudencia y conlleven limitaciones de derechos. En la esfera del consumo, la mencionada educación o las invocaciones a la salud son puertas abiertas a un intervencionismo y dirigismo es- tatal tendencialmente abusivo37, pues so pretexto de preservar la salud, cabría, en hipótesis, sacar del mercado todo lo nocivo para ella o adoctrinar a los individuos en determinadas preferencias de consumo, no justificadas objetivamente, sino inspira- das ideológicamente.
Por todo lo anterior es muy oportuna la mención constitucional a las organiza- ciones de consumidores cuya participación el artículo 51.2 CE manda fomentar38. El que las asociaciones de consumidores, espontáneamente creadas por los ciudadanos, sean oídas, como también reclama el precepto, y tengan una presencia pública, per- mite crear ese contrapoder al que antes aludíamos, pero asimismo impedir políticas públicas que, con la excusa de defender al consumidor, limiten su libertad. Como en cualquier otro ámbito, en el del consumo, la participación ciudadana es muy valiosa y hay que celebrar la mención constitucional y la relevancia que le concede la ley.
Cuando la Constitución alude a la defensa de los consumidores presupone pe- ligros contra los cuales se les defiende y presupone también que los consumidores no pueden por sí solos defenderse y necesitan la garantía de los poderes públicos. Si bastase a los consumidores organizarse en asociaciones para hacerse valer frente a los posibles abusos de los productores de bienes y servicios, el Estado no debería in- tervenir. Ocurre empero que la lógica del Estado social, sintetizada en el artículo 9.2 CE, reclama al Estado remover los obstáculos que impiden o limitan la igualdad sustancial. Lo anterior no significa que paternalmente el Estado se encargue de la representación y tutela absoluta de los consumidores sin que éstos puedan defen- derse organizadamente por sí mismos y, en su caso, reclamar sus derechos como consumidores individuales. Acontece que el Estado apoya a la parte más débil, pero reclama de ella que libre también la batalla por sí misma. El objetivo de la justicia social, en el ámbito del consumo, lo alcanzarán los propios consumidores gracias, eso sí, a los instrumentos —participación, derechos subjetivos— que el Estado ha puesto en sus manos.
37 Contra este potencial dirigismo alertan RUIZ RICO y CONTRERAS, ob. cit., p. 404.
38 Al respecto cfr. María Jesús AZA CONEJO, “Organismos de defensa de los consumidores”, en LEÓN ARCE y
GARCÍA GARCÍA (coords.), Derechos..., ob. cit., Tomo I, pp. 159 y ss., y ORTEGA ÁLVAREZ, ob. cit., pp. 226 y ss. María Teresa CARRANCHO HERRERO, “Artículo 21”, en LLAMAS POMBO (coord.), ob. cit., pp. 585 y ss. Ángel YAGUEZ, “La posición del consumidor y el ejercicio de us derechos”, en VVAA, Estudios..., ob. cit., pp. 70 y ss.
Derecho de los consumidores y usuarios: Una perspectiva integral
No hay que olvidar tampoco que si bien la tutela de los consumidores nace frente a los peligros provenientes de particulares (las empresas de bienes y servicios), en no pocas ocasiones son los propios poderes públicos los que ofrecen bienes o servicios y que también, en estos casos, el Estado ha de proteger los intereses de los consumido- res incluso frente a sí mismo. Es verdad que esto último aconteció en una dinámica que no es la propia del Estado liberal frente al que se aseguraban derechos mientras que frente a otros particulares el sujeto operaba conforme a la autonomía de la vo- luntad. Ahora el consumidor debe ser protegido por el Estado frente a los abusos de otros particulares que, al ser productores de bienes y servicios, están en posición de superioridad fáctica sobre él, pero también frente a los abusos que el Estado pueda cometer cuando se halla en la posición de productor de bienes y servicios o cuan- do su capacidad de dirección de la economía pueda menoscabar la posición de los consumidores. Piénsese, como ejemplo de esto último, en las decisiones estatales fijando las tarifas de ciertos productos básicos como la electricidad o el gas, entre otros. Cuanto más incidencia directa o indirecta pueda suponer la acción estatal sobre el consumo, tanto más deberán hacerse valer los intereses de los consumidores también frente al Estado.
En ejemplos anteriores hemos entrevisto las muchas posibilidades que se ofrecían al Estado para hacer o no hacer. La Constitución pone en sus manos instrumentos específicos. Para empezar no le impide, sino que parece favorecer, el reconocimiento legal de derechos subjetivos de los consumidores. Expresamente el artículo 51.1 CE le reclama “procedimientos eficaces” para proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores. Va de suyo que los procedimientos habrán de ser eficaces y la generalidad de la expresión parece un cheque en blanco para que el legislador prevea cuantos procedimientos considere pertinentes.
Por su parte, el apartado segundo del artículo 51 CE se refiere a las organizacio- nes de consumidores y usuarios convirtiéndolas en auxiliares necesarios del Estado para el cumplimiento de los fines que la Constitución encomienda. Si la referencia a los “procedimientos eficaces” es indeterminada, la que se hace a las organizaciones de consumidores es completísima y, como ya vimos, certera.
También certera y concreta es la imposición al Estado de oír en consulta a estas