1) En el procedimiento acelerado, la autoridad de la UE encargada de ela- borar el acto no legislativo de alcance general podrá adoptar y aplicar temporalmente dicho acto sin previa notificación ni fase de consultas. En este caso, la autoridad de la UE encargada de elaborar el acto deberá: a) hacer público que el acto ha sido adoptado conforme al procedimiento
acelerado y motivar las razones que lo justifican;
b) iniciar el procedimiento de consultas y participación regulado en el artículo II-4 en un plazo de cuatro semanas a partir de la adopción del acto. Tras la fase de consultas, la autoridad de la UE encargada de la elaboración del acto realizará las modificaciones oportunas.
2) Un acto adoptado a través del procedimiento acelerado tendrá un periodo de vigencia máximo de dieciocho meses a contar desde su adopción.
II-1 Ámbito de aplicación
(1) En relación con el ámbito de aplicación del Libro II, el equipo de redac-
ción valoró tres cuestiones fundamentales: en primer lugar, ¿debe apli- carse el Código únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión o también a las actividades de elaboración de normas por parte de los Estados miembros? En segundo lugar, ¿cuál es el término genérico que debe emplearse para hacer referencia a las normas cubiertas por el presente Libro y distinguirlas de las decisiones sobre casos concretos de las que se ocupa el Libro III? En tercer lugar, ¿deben las normas infor- males regirse por este Código?
(2) La primera pregunta se refiere al alcance institucional de las normas
recogidas en este Libro. La definición del ámbito de aplicación institu- cional es decisiva para responder a la pregunta sobre si los principios que informan las normas del Libro II –participación, transparencia y deber de diligencia– se aplicarían no solo a la elaboración de normas por parte de las instituciones, órganos y organismos de la UE, sino también a los Estados miembros cuando ejecuten el Derecho de la UE a través de pro- cedimientos normativos. En el seno del equipo de redacción no hubo dudas con respecto a la necesidad de aplicar este Código a la producción normativa de la UE. No obstante, en esta fase los redactores no estaban en condiciones de considerar en toda su extensión los conflictos que se- mejante aplicación podía generar en relación con las normas nacionales de procedimiento. Por este motivo, en esta etapa inicial de nuestro traba- jo las normas propuestas en este Libro se aplican a las autoridades de la UE y no a los Estados miembros.
(3) En relación con la segunda pregunta relativa al término genérico que
debe emplearse para hacer referencia a las «normas» cubiertas por el presente Libro, los redactores del mismo valoraron dos formulaciones
correspondería con el «acto reglamentario» del apartado 4 del artículo 263 TFUE. Dicha noción ha sido interpretada por el Tribunal General en el Auto de 6 de septiembre de 2011 (asunto T-18/10 Inuit c. PE y Conse-
jo [2011], pendiente de publicación, apdos. 49-56), confirmado en apela-
ción por la sentencia C-583/11 P, como «cualquier acto de alcance gene- ral a excepción de los actos legislativos». La segunda formulación era «acto no legislativo de alcance general», empleada por el artículo 290.1 TFUE, y que se basa en un criterio formal, en la medida en que constitu- ye la «definición en negativo» de los actos legislativos tal y como los define el TFUE. Los redactores de este Libro consideraron inadecuada la formulación «acto reglamentario», puesto que en ella subyace la idea de control judicial y no refleja el énfasis que se quiere poner en los efectos del acto. La definición trata de establecer qué actos son impugnables, de ahí que la expresión plantee la cuestión del «interés directo» (inherente al artículo 263.4 TFUE), que no es relevante para nuestra definición de norma.
(4) En tercer lugar, cuando se valoró la posibilidad de incluir en el ámbito
de aplicación del Libro II normas informales como las directrices admi-
nistrativas y otras publicaciones informales, hubo dos consideraciones
importantes que apuntaban en direcciones opuestas. Por un lado, las nor- mas informales, que incluyen las directrices, comunicaciones, vademé- cums y otros muchos tipos de actos designados a veces conjuntamente como «soft law», tienen un papel importante en la realidad institucional de la UE y de sus Estados miembros. Por ejemplo, colman lagunas de la regulación formal, estructuran la interacción entre administraciones, tan- to a nivel europeo como a nivel nacional, e informan a los particulares sobre la posible toma de decisiones futura por parte de las instituciones. En el contexto de estas funciones, la línea que separa los actos formal- mente vinculantes de los formalmente no vinculantes puede quedar muy difuminada, especialmente cuando, por razones prácticas, se emplean normas informales en sustitución de normas formales.
(5) Pero por otro lado, si la esencia de las normas informales es la ausencia
de reglas formales para su adopción, dicha informalidad puede suponer en algunos casos una ventaja para los ciudadanos, en la medida en que pueden ser aprobadas y modificadas de un modo más flexible. Esta se- gunda consideración es la que ha prevalecido entre los integrantes del equipo de redacción del Libro II, a falta de estudios ulteriores que la confirmen en aquellos ordenamientos que han extendido la aplicación de las reglas de procedimiento para la aprobación de normas formales tam- bién a la aprobación de normas informales. Aunque los redactores desea- rían que el Código ReNEUAL se aplicara de la forma más amplia posible a los actos informales de alcance general, como buena práctica adminis-
trativa, en la fase actual han decidido no sugerir ninguna obligación ju- rídica en este sentido.
Apartado 1
(6) En atención a estas consideraciones generales, el artículo II-1.1 se
aplica a todos los procedimientos orientados a la adopción de actos que afecten o pretendan afectar de manera jurídicamente vinculante a un grupo a priori indeterminado de terceros. Limitar la aplicación de las normas únicamente a la aprobación de este tipo de actos sería demasiado restrictivo, ya que la modificación e incluso la derogación de los mismos puede tener una repercusión considerable sobre los de- rechos de los particulares u otros valores protegidos por el Derecho de la UE. En cualquier caso, los actos de alcance general deben entender- se como actos que afectan o pretenden afectar de manera jurídicamen- te vinculante a un grupo a priori indeterminado de terceros. Por ello, el apartado 1 destaca dos categorías de actos que quedan expresamen-
te cubiertos:
(7) La primera es la de los actos delegados del artículo 290 TFUE y los
actos de ejecución del artículo 291 TFUE. Con arreglo tanto al artículo
290 TFUE como al artículo 291 TFUE, la Comisión (o el Consejo en los supuestos excepcionales previstos por el artículo 291 TFUE) prepa- ra un proyecto de acto que después se somete a procedimientos de con- trol específicos. Las normas del Libro II se concentran principalmente en la fase anterior a la presentación del proyecto de acto por parte de la Comisión; por ende, se aplican a la elaboración del proyecto de acto antes de que entren en funcionamiento los cauces institucionales pre- vistos por el Reglamento de Comitología (Reglamento n.º 182/2011). Puesto que para la elaboración de normas el Ejecutivo puede servirse tanto de los actos delegados como de los actos de ejecución, el conjun- to de normas que proponemos resulta de aplicación a ambos tipos de actos. Si fuera necesario un conjunto de normas de procedimiento sim- plificadas, se puede aplicar el procedimiento acelerado previsto en el artículo II-6.
(8) El segundo grupo se refiere a los procedimientos tramitados al amparo
de bases jurídicas del Tratado y de la legislación de la UE para la apro-
bación de actos no legislativos de alcance general. Sirva de ejemplo el artículo 43.3 TFUE, que sirvió de base para la adopción del Reglamento n.º 297/20131 del Consejo y el Reglamento n.º 44/20122 del Consejo; así
1 Reglamento (UE) n.º 297/2013 del Consejo, de 27 de marzo de 2013, por el que se modifican los
Reglamentos (UE) n.º 44/2012, (UE) n.º 39/2013 y (UE) n.º 40/2013 en lo que se refiere a determina- das posibilidades de pesca [2013] DO L90/10.
2 Reglamento (UE) n.º 44/2012 del Consejo, de 17 de enero de 2012, DO L25/55 modificado por
última vez por el Reglamento (UE) n.º 297/2013, de 27 de marzo de 2013, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 44/2012, n.º 39/2013 y n.º 40/2013 en lo que se refiere a determinadas oportuni- dades de pesca [2013] DO L90/10.
como el artículo 108.4 TFUE, en virtud del cual se aprobó el Reglamen- to n.º 360/2012 de la Comisión3.
(9) Son también actos de alcance general aquellos actos de las instituciones,
órganos y organismos de la UE con efectos vinculantes ad extra en la me- dida que vinculan a los órganos administrativos de los Estados miembros en la ejecución del Derecho de la UE. Por el contrario, los actos internos de la administración en principio quedan excluidos, a menos que implícita o explícitamente produzcan efectos jurídicamente vinculantes ad extra.
Apartado 2
(10) Algunos procedimientos de elaboración de normas son «compuestos»,
en el sentido de que participan en ellos varias instituciones, órganos y organismos. El apartado 2 se ocupa principalmente del supuesto en el que una agencia de la UE prepara un proyecto de acto para su adopción por parte de la Comisión con arreglo a los artículos 290 o 291 TFUE (por ejemplo, la Autoridad Bancaria Europea está obligada a preparar proyectos de actos delegados o de ejecución que más tarde deberán ser adoptados por la Comisión). Pero también se aplica a otras situaciones en las que las instituciones, órganos y organismos de la UE adoptan actos preparatorios sujetos a la aprobación formal por parte de otra au- toridad de la UE.
(11) La creación de un gran número de agencias a nivel de la UE aumenta la
diversidad de los procedimientos compuestos de elaboración de normas. Dado el número creciente de políticas en las que la elaboración de los actos no legislativos de alcance general se lleva a cabo en varias fases, las normas de procedimiento deben aplicarse a todos los actores que par- ticipan en el proceso. Por ejemplo, la Autoridad Bancaria Europea está obligada a preparar actos delegados o de ejecución que posteriormente adoptará la Comisión. La agencia, por su condición de redactora del acto, deberá observar el procedimiento establecido en este Libro, ya que la elaboración de la disposición la realiza la agencia sin perjuicio de que la adopción formal corresponda a la Comisión.
(12) En cualquier caso, los redactores del Libro II consideran que la organi-
zación administrativa no debería afectar a los derechos procedimentales
ni al cumplimiento de los requisitos de participación y transparencia. En los casos en los que el órgano del que formalmente emana el acto (v. gr. la Comisión) simplemente ratifique el acto preparatorio de otra autoridad
3 Reglamento (UE) n.º 360/2012 de la Comisión, de 25 de abril de 2012, relativo a la aplicación
de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general [2012] DO L114/8.
europea, no hay razón para duplicar el procedimiento en la fase de apro- bación formal. Por el contrario, cuando se lleve a cabo una revisión sus- tancial del acto sometido a consultas, se aplicará, mutatis mutandis, el apartado 5 del artículo II-4. Este es el caso, por ejemplo, de los cambios introducidos por la Comisión en el proyecto antes de remitirlo al Parla- mento Europeo y al Consejo (en los actos regulados por el artículo 290 TFUE) o al comité de comitología competente (en los actos adoptados en virtud del artículo 291 TFUE).
(13) En ese sentido, el apartado 2 establece la obligación básica de cumplir las
normas de este Libro por parte de cualquier órgano encargado de elaborar el contenido efectivo de los actos de alcance general en los términos del apartado 1. Se debe garantizar el cumplimiento de las normas de procedi- miento previstas en este Libro durante todo el proceso de elaboración del acto, aunque este devenga jurídicamente vinculante en una fase posterior, por ejemplo, al tener lugar la adopción formal por parte de la Comisión.
(14) La norma establecida en el apartado 2 adquiere especial relevancia desde
el momento en que la práctica legislativa reciente pretende limitar la ca-
pacidad de la Comisión para modificar o rechazar las propuestas de las agencias. Un primer conjunto de limitaciones surge de la obligación pro-
cedimental de la Comisión de motivar la decisión de modificar o rechazar la propuesta. Por ejemplo, la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM)4 están facultadas,
respectivamente, para emitir dictámenes y elaborar proyectos de actos de ejecución y de actos delegados, quedando la Comisión obligada a observar ciertos requisitos procedimentales antes de rechazarlos o modificarlos. El Reglamento por el que se crea la AESA constituye un intento de imponer a la Comisión también ciertos requisitos sustantivos. Así, la Comisión no puede modificar el contenido de ninguna disposición «técnica» propuesta como parte de un proyecto de acto de ejecución sin coordinarse previa- mente con la agencia5. Un segundo conjunto de límites, establecido más
4 Reglamento (UE) n.º 1095/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de
2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mer- cados), se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/77/CE de la Comisión [2010] DO L331/84 modificado por última vez por la Directiva 2014/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifican las Directivas 2003/71/CE y 2009/138/ CE y los Reglamentos (CE) n.º 1060/2009, (UE) n.º 1094/2010 y (UE) n.º 1095/2010 en lo que respec- ta a los poderes de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación) y de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados) [2014] DO L153/1 (R1095/2010).
5 Reglamento (CE) n.º 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008,
sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo [2008] DO L79/1 modificada por última vez por el Reglamento (UE) n.º 6/2013 de la Comisión, de 8 de enero de 2013, que modifica el Reglamento (CE) n.º 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga
recientemente, trata de condicionar la capacidad de enmienda de la Comi- sión al objetivo de mejorar el respeto por parte del proyecto de ciertos principios sustantivos como el principio de proporcionalidad. Véase, por ejemplo, el considerando vigésimo tercero del Reglamento de la AEVM.
Apartado 3
(15) La exclusión de los actos del TJUE del ámbito de aplicación del Libro II
se deriva de las normas de procedimiento específicas para las actuacio- nes judiciales establecidas en los artículos del TFUE y en el Estatuto del Tribunal. La excepción recogida en el apartado 3 se limita a constatar esta circunstancia. Las actuaciones de otros actores o procedentes de otras políticas también pueden ser excluidas por obra de disposiciones de los Tratados o de la legislación de la UE, a modo de lex specialis.
Otras consideraciones
(16) Las normas de procedimiento del Libro II resultan de aplicación concre-
tamente a actos no legislativos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la UE que producen efectos externos con respecto a la administración de la UE. No obstante, muchas discusiones en torno a este Código pusieron de manifiesto la necesidad de un programa de regu- lación más amplio y profundo. La discusión versó especialmente sobre
los siguientes tipos de actos.
(17) – Los actos regulatorios privados constituyen una categoría normativa
importante, y en principio deberían incluirse en el ámbito de aplicación del Libro II, especialmente cuando se les reconozca autoridad de Dere- cho público en su condición de actos de organismos privados (por ejem- plo, a través de la remisión por parte de la legislación a estándares esta- blecidos por la industria, la ciencia u organismos de normalización). Ya hay algunas normas de procedimiento que vinculan a los organismos privados de normalización. Son disposiciones que a menudo se estable- cen ad hoc en acuerdos con la Comisión. Sin embargo, esta inclusión suscita problemas que será necesario examinar más a fondo. La amplia- ción del ámbito de aplicación del Código ReNEUAL a estos actos puede exigir algunos ajustes que en esta fase no han podido analizarse en toda su extensión. La regulación privada es, por tanto, una cuestión importan- te a tener en cuenta en una fase posterior de desarrollo de normas mode- lo sobre el procedimiento administrativo de la UE.
la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) n.º 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE [2013] DO L4/34 (R216/2008), art. 17.2.b); R1095/2010, art. 10.1.
(18) – En la misma línea, los actos «interinstitucionales» (tales como los Me-
morandos de Entendimiento entre, por ejemplo, la Comisión y las agen- cias) plantean cuestiones importantes que deben examinarse a la hora de confeccionar un cuerpo completo de normas sobre procedimiento normati- vo. Se trata, en principio, de actos internos que, por lo tanto, quedan fuera del ámbito de los «actos de alcance general». No obstante lo anterior, pue- den afectar a terceros en la medida en que crean Derecho sustantivo o esta- blecen normas de procedimiento. En una fase próxima de nuestro trabajo se debe incluir un estudio más profundo de los actos interinstitucionales.
(19) – Varios tipos de actos no legislativos de alcance general presentan pro-
blemas específicos que permiten excluirlos del ámbito de aplicación del
Libro II sin necesidad de mayores consideraciones. Es el caso de algunos actos que no parecen desplegar efectos externos, como los reglamentos internos6 y, en menor medida, las directrices y los planes. Asimismo, los
actos de alcance general pueden presentar en ocasiones un ámbito de aplicación meramente individual y no ya general. Los planes y las direc- trices también pueden subsumirse a veces en esta categoría.
(20) – Los planes son un tipo de acto que exige un análisis más detenido por
otro motivo adicional. En algunos casos los planes tienen un carácter «abierto», pudiendo dirigirse a un conjunto indeterminado de destinata- rios, como sucede, por ejemplo, en los documentos de consulta7, mientras
que en otros adoptan la forma de una comunicación «cerrada», dirigida a otras instituciones8. No obstante, en ambos casos, el fondo del acto –la
definición de los pasos a seguir para ejecutar una política específica y la fijación del marco temporal para hacerlo– parece ser el mismo. Sin embar- go, también se pueden encontrar planes de una naturaleza más vinculante9.
6 Los Reglamentos internos aprobados por las instituciones, órganos y organismos establecen nor-
mas internas que se deben observar a efectos de la convocatoria y asistencia a las sesiones, el voto, cómo se levanta acta, el acceso a documentos, etc. V., por ejemplo, la Decisión 2009/937/EU del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento Interno [2009] DO L325/35 modificada por última vez por la Decisión 2010/594/EU del Consejo Europeo, de 16 de septiembre de 2010, por la que se modifica la lista de formaciones del Consejo [2010] DO L263/12; Reglamento Interno de la Comisión C(2000)3614 [2000] DO L308/26 modificado por última vez por la Decisión de la Comisión, de 9 de noviembre de 2011, por la que se modifica su Reglamento Interno (2011/737/EU, Euratom) [2011] DO L296/58. Por otro lado, algunos actos, como las Normas de seguridad del Consejo, basadas en el regla- mento interno del Consejo, sí despliegan efectos externos sobre otras instituciones y terceros.