Una oportunidad de mejora que aún queda por desarrollar en una futura segunda administración progresista es la reestructuración del proceso decisivo en materia de política exterior y su consolidación institucional.
Tres son los relatos posibles sobre el proceso decisivo de la política internacional uruguaya de la presente Administración Vázquez. Tales relatos pueden configurarse en función de siete preguntas clave que se presentan a continuación:
En materia de inserción internacional, el Presidente de la República ¿dirige, coordina o dirime entre diversas posiciones? Si el Presidente es quien ejerce la conducción estratégica de la política internacional uruguaya, ¿quién ejerce la conducción política cotidiana, táctica, del servicio exterior? ¿Existe un modelo decisorio interno predominante a la hora de fijar la política internacional del país o, por el contrario, conviven en el gobierno varios modelos decisivos dependiendo de la temática, con quien se interactúa y los recursos de los que se dispone? ¿De qué tipo es/son dicho(s) modelo(s): formal, competitivo o colegiado? ¿Quién diseña, monitorea y evalúa la política internacional del país? En el marco de la ola de reformas que el gobierno impulsa en diversos campos, ¿cuán importante es la política internacional? La inserción regional e internacional del país, ¿constituye un tema relevante en la actual agenda electoral del 2009?
Un primer relato sostiene que la política internacional del país es dirigida por el Presidente y coordinada por la Cancillería que, además, realiza la conducción política del servicio exterior y existe un modelo decisorio predominante de carácter formal. El diseño de la política internacional es realizado por el centro presidencial con el apoyo de la Cancillería o está directamente en manos de la Cancillería. Por su parte, las tareas de monitoreo y de evaluación primaria de la política exterior se desarrollan en la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores, al tiempo que la evaluación final es asumida por el centro presidencial a partir de los insumos generados por dicho Ministerio. La política internacional es uno de los temas principales de la agenda y marca diferencias inter e intra partidarias en general y al interior del partido de gobierno en particular, por lo que es un tema de la campaña electoral importante.
Un segundo relato, alterego del anterior, plantea que el Presidente básicamente dirime entre varias posiciones sobre la cuestión internacional y la conducción táctica de la misma está fragmentada entre múltiples actores gubernamentales con relaciones de asimetría, favorables en general al Ministerio de Economía y Finanzas. Según esta visión, el modelo decisorio predominante es el competitivo y no existe un diseño sistémico de la política internacional, su monitoreo es casi inexistente, la evaluación es externa y forma parte de la agenda política reflejada en los medios de comunicación masiva. Dada la envergadura de las políticas domésticas en discusión, el tema internacional pasa a un segundo plano y concita un bajo interés presidencial. En la campaña electoral del 2009 el foco central está más en la economía y los problemas sociales y no en la política internacional del país.
Finalmente, existe un tercer relato, equidistante de los anteriores y en parte más complejo, según el cual el Presidente dirige la política internacional por momentos y en otros momentos el centro presidencial asume la coordinación y termina dirimiendo entre posiciones o avalando negociaciones internacionales ya realizadas. Mientras la conducción táctica es llevada adelante por un actor político-institucional de primer nivel (MEF, MRREE, Ministerio de Defensa Nacional) que varía según el tema de que se trate, en la toma de decisiones coexisten diversos modelos decisivos, incluso el colegiado. El diseño de la política internacional, más que un diseño establecido a priori, es el resultado de lógicas adaptativas y/o de aprendizaje. En cuanto a la fase de monitoreo y evaluación de la política exterior, no existe un único seguimiento de la misma sino tantos como políticas exteriores tiene el país en los diversos campos de su vinculación con el mundo y la evaluación es una construcción que se retroalimenta de la agenda de los medios, con un anclaje principal en la agenda política marcada por el gobierno en interacción con la fuerza política a la que representa. Finalmente, los ciclos de altísima prioridad de la política internacional en la agenda alternan con ciclos de caída en el orden de importancia relativa, en parte por los estímulos externos existentes y en parte por el corrimiento que las reformas domésticas generan en la agenda pública.
Se puede afirmar que este último relato es el que más se ajusta a la realidad sobre cómo fue llevado adelante el proceso decisivo de la política internacional del país, lo cual es una variante importante respecto a las formas anteriores de conducción más formales y basadas más en el uso de la autoridad que del liderazgo en materia internacional.
Algunos apuntes sobre esta forma de conducción de la política internacional del país: el “caos” tiene “mala fama”. Por ello, cuando se constata que en la arena de la política internacional de Uruguay existen múltiples actores gubernamentales sin predominio claro de ninguno de ellos, con distintas posiciones sobre la mejor inserción internacional, frecuentemente emerge la aspiración a que el gobierno funcione como un actor racional unificado y se logre una relación biunívoca entre las prioridades nacionales y las políticas del área internacional.
La falsedad de dicha aspiración ha sido demostrada hace varias décadas: las instituciones son importantes y son diversas; las organizaciones concretas disputan espacios de poder y la resultante de dichas interacciones estratégicas es, en algunas ocasiones, la convergencia en un vector único –como un haz– y, en otras ocasiones, la divergencia de posturas. En materia de política internacional esto se plasma en orientaciones diversas que incluso pueden llegar a ser antagónicas, hubo, pues, en el Frente Amplio diversidad de orientaciones y matices y sesgos muy diversos.