Resulta pertinente mencionar que la puesta en marcha de este modelo de subsidio ha demostrado ser un buen elemento para el gobierno Brasileño en materia de administración y gestión de ayudas estatales, reflejando en si un acertado sistema de focalización ya que ha tenido efectos inmediatos e importantes sobre las condiciones de calidad de vida de la población menos favorecida y al mismo tiempo se ha logrado garantizar un efectividad económica frente a los gastos efectuados por el mismo estado debido a una significativa reducción en el presupuesto de la nación dado que El programa Bolsa Familia hoy por hoy consume el 0.5% del producto interno bruto (PIB) brasileño, lo que indica que este tipo de programa tiene asociado un bajo costo operacional sin embargo es importante señalar que antes de la implementación de este programa el gobierno destinaba alrededor de un 3.2% de sus recursos para apoyar este propósito.
47 2.2.5. Casos Republicas de Bolivia, Venezuela, Ecuador y Argentina
De acuerdo a la revisión de los modelos de subsidios al consumo de GLP aplicados en América del Sur, se puede afirmar que un elemento central en el desarrollo de la política pública energética en esta región radica fundamentalmente en el tratamiento de los precios del mercado interno para los principales derivados del petróleo. En particular, estos precios son mucho más bajos en los países exportadores que en los países importadores debido a las implicaciones que se tienen de carácter económico y ambiental estimadas para cada caso. Por lo tanto la fijación en los precios para los principales productos derivados del petróleo deben seguir un referente en función a su oportunidad internacional, no obstante en caso de no tenerse en cuenta un valor de referencia internacional para tal fin, resultaría valido mencionar que el Estado o el gobierno de ese país estaría subsidiando el precio de algún energético o algún combustible en particular (Monroy et al., 2012).
En lo que respecta a América Latina, se ha detectado que en esta región hay un grupo de países que han mostrado una fuerte tendencia en la asignación de subsidios al GLP como lo es el caso de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Argentina, esto debido a que básicamente tienen en común una determinante característica que se da en los países exportadores como lo son sus altos niveles de producción de hidrocarburos; ante esta situación, cada gobierno de los países que cumplen con esta condición han considerado mantener el precio doméstico constante y por debajo del precio internacional (PPI), lo cual implica que con el transcurrir de los años estas naciones deben disponer de una mayor asignación presupuestaria para financiar los fondos económicos subsidiarios y en consecuencia se refleje que las variaciones para el mercado interno no se den en la misma proporción que en las variaciones en los precios de referencia internacional (Monroy et al., 2012). De lo anterior se puede decir o se hace oportuno indicar si bien que esta situación genera que la demanda para el producto o combustible subsidiado sea incentivada con un mayor incremento en el consumo de este energético, al mismo tiempo se está rezagando la inversión por parte de las empresas que conforman la oferta por lo cual esto se considera como una consecuencia directa que viene asociada por mantener subsidiados los precios domésticos sin tener en cuenta su oportunidad internacional (Monroy et al., 2012).
2.3.
Aspectos Generales del Segundo Capitulo
De manera generalizada las subvenciones estatales para el caso del Gas Licuado de Petróleo en gran parte de América Latina, el Caribe y en menor medida el caso de la India en Asia refleja fines netamente sociales basados en la necesidad de estimular los sectores productivos involucrados al mismo, además de mejorar el acceso de las fuentes energéticas a los sectores deprimidos y solucionar problemas de contrabando; sin embargo está demostrado que el uso masivo de este tipo de energético en actividades para las que no fue diseñado el subsidio además de manejos incorrectos en cuanto a la forma de focalizar y controlar desfiguran los objetivos iniciales de este tipo de medidas y a lo cual el reflejo más palpable de dichos problemas son los “desvíos”, puestos que los recursos destinados a este tipo de programas en muchas ocasiones dejan de destinarse a otros espacios con iguales o mayores necesidades como lo son el caso de la educación, la salud, la justicia entre otros.
Es también conveniente indicar que especialmente en países con importante producción de crudo como los casos de Bolivia, Argentina Venezuela y Ecuador, se hace recurrente observar que tienen en común una influencia marcada por mantener los precios del petróleo por debajo de su oportunidad internacional, lo que se puede entender también como distorsiones para el mercado del GLP, lo cual también significa que sus esquemas de subsidios no son los más adecuados para ser incorporados
48 como parte de la política pública energética colombiana dado que se trata de metodologías que otorgan grandes cantidades de subsidios y que inciden en una inadecuada asignación de los recursos y de igual modo presentan considerables problemas en el momento de hacerse el proceso de focalización en donde se dificulta identificar a la población beneficiaria, lo cual estaría incurriendo en una respuesta desfavorable para los recursos presupuestales en un Estado como el colombiano. Por otra parte se hace de suma importancia señalar que los actuales modelos de subsidio al consumo del GLP distribuido por cilindros analizados en los casos de la Republica Dominicana, el Salvador y la India han mejorado los impactos económicos de esos países de manera efectiva, por lo que se ha permitido un importante avance en temas de focalización y mecanismos de pago, por esto y todo lo anterior la metodología que se presentara más adelante en cuanto al segundo esquema implementado por el Gobierno Colombiano, incluye de estos tres esquemas algunos componentes que de cierta manera facilitan su diseño y posterior implementación.
3.
CAPITULO III: PROGRAMAS PARA LA ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS AL
CONSUMO DE GLP DISTRIBUIDOS POR CILINDROS EN COLOMBIA
Después de haberse realizado una revisión internacional con respecto a los modelos consolidados en materia de subsidios al consumo del GLP distribuido por cilindros, se hace oportuno a partir de esta sección conocer y detallar las acciones que el Estado Colombiano ha venido desarrollando por medio de la ejecución de una política pública energética orientada a incentivar y promover el uso de GLP subsidiado como una manera de brindar un energético eficiente de bajo costo a los hogares pobres, por tal razón el enfoque de la investigación en esta sección del documento es contribuir en el ámbito residencial de modo que es conveniente en el transcurso de este capítulo exponer los aspectos que han favorecido a la integración de una equidad energética y social en el sector residencial del GLP. Por lo tanto para llevar a cabo la exposición de los esquemas de subsidios en el consumo de GLP implementados en Colombia, se hace indispensable a continuación considerar las temáticas que comprendieron el programa piloto ejecutado en el año 2013, seguido de una detallada descripción entorno a la propuesta académica que fue trazada para mejorar la estructura del primer programa y finalmente un compendio de las principales consideraciones del programa vigente puesto en marcha en el año 2014.
3.1.
Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia
Según Tabarquino Muñoz “La Ley 142 de 1994 educa e inicia el camino para el establecimiento e implementación de la política pública de regulación definiendo qué espacio concierne a cada SPD (acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica distribución de gas combustible, telefonía local móvil en el sector rural) y los diferentes modelos tarifarios para cada uno de estos servicios. Al Estado central se le han concedido diversos instrumentos de intervención que le permiten planear y esbozar diferentes políticas. En teoría, una de las principales funciones de política pública consiste en que el gobierno central se encargue de la promoción y sustento para que las organizaciones empresariales y sociales presten los servicios públicos; igualmente se estatuye como parte de las funciones del nivel central, la construcción de sistemas de información que permitan mayor transparencia a la competencia así como afirmar los derechos de los consumidores” (Tabarquino Muñoz, 2011).
“La ya mencionada ley está compuesto por diez títulos, los cuales se dividen a su vez en dos partes obedeciendo a su finalidad. Los primeros cinco tienen como objeto exponer la legislación en lo que refiere a los principios generales, el papel de las personas prestadoras de los servicios públicos, así
49 como del régimen de los actos y contratos de las empresas, el régimen del mercado laboral involucrado en este sector y la regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios públicos; el restante número de títulos se ocupan, en su orden, del régimen tarifario, la organización y los procedimientos administrativos, la contratación de las empresas prestadoras de los servicios públicos, las normas especiales para algunos servicios como son los de agua potable y saneamiento, energía eléctrica y gas combustible y finalmente el Título 10 que tiene como fin el régimen de transición y otras disposiciones “(Tabarquino Muñoz, 2011).
Estos títulos puntualizan primordialmente sobre componentes importantes tales como: A) El Régimen Jurídico de las Empresas de Servicios Públicos
B) Los Organismos de Regulación, Control y Vigilancia que se encargan del diseño y funcionamiento de un sistema de vigilancia y control que permita apoyar los Comités de Desarrollo y Control Social de los SPD
C) El Régimen de Tarifas: “El régimen tarifario de las empresas de SPD está orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia (Art. 87 Ley de SPD)”. En su defecto el régimen de tarifas tiene como generalidades las que se exponen a continuación:
Eficiencia Económica: “La Ley establece que el régimen tarifario debe estar basado en la aproximación de precios a los de un mercado competitivo; las fórmulas tarifarías deben tener en cuenta no sólo los costos, sino los aumentos de productividad esperados y éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo”(Tabarquino Muñoz, 2011).
Neutralidad: “Este aspecto establece que a usuarios residenciales de la misma condición económica o a usuarios no residenciales del servicio de energía, se les dará el mismo tratamiento de tarifas y se le aplicarán las mismas contribuciones o subsidios” (Tabarquino Muñoz, 2011).
Solidaridad y Redistribución: “Establece el deber de subsidiar a los usuarios de menores ingresos para que puedan atender sus necesidades básicas. Pero los subsidios deben otorgarse con transparencias, es decir, de forma que se conozca con precisión cuánto cuestan, quien los paga y quien lo recibe; los subsidios se constituyen gracias a un fondo capitalizado por el consumo de los usuarios de los estratos más altos, en conjunto con el consumo de los usuarios comerciales e industriales” (Tabarquino Muñoz, 2011).
Suficiencia Financiera: “Las tarifas deben garantizar la recuperación de los costos de producción incluyendo los costos de ampliación, mantenimiento, reposición y un excedente para los accionistas; es decir, la empresa debe recuperar la inversión, generar utilidad y cubrir todos los costos adicionales de operación para garantizar la calidad, continuidad y seguridad a los usuarios” (Tabarquino Muñoz, 2011).
Simplicidad - Transparencia e Integridad: “Las tarifas deben ser fáciles de comprender, de aplicar y de controlar; deben además, ser explícitas y completamente públicas. Las tarifas deben tener el carácter de integralidad, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de
50 cobertura del servicio, debe decirse que un cambio en estas categorías se considerará como un cambio en la tarifa” (Tabarquino Muñoz, 2011).
3.2.
Aplicación de la Ley 142 de 1994 al Servicio Público Domiciliario del Gas Licuado
de Petróleo
Para la contextualización en la implementación de los modelos de subsidios al consumidor residencial de GLP adoptados por el gobierno Colombiano, se hace de suma importancia traer a consideración que el planteamiento de un esquema de subsidios directos para el consumo del GLP distribuido por cilindros tiene que ser trazado y aplicado de acuerdo a los lineamientos y criterios establecidos en la ley colombiana para la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Es por esta razón que a continuación la Figura 6 permite realizar un recorrido visual sobre la estructura conceptual de todos y cada uno de los elementos jurídicos y/o legales que relacionan y respaldan los parámetros básicos para la asignación de subsidios otorgados a los consumidores del GLP.
Figura 6. Artículos Ley 142 de 1994 Fuente: Ley 142 de 1994 (Colombia, 2002)
Teniendo en cuenta lo anterior para mayor información sobre este tema se sugiere consultar el ANEXO II: Artículos LEY 142 de 1994
3.3.
Primer Piloto del Programa para la asignación de Subsidios al Gas Licuado de
Petróleo Distribuido por Cilindros
En este capítulo es pertinente también traer a consideración que a principios del segundo trimestre del año 2013 el Gobierno Colombiano vislumbro una gran oportunidad para plantear y proponer un esquema que permitiera un óptimo aprovechamiento de la condición excedentaria del mercado de este energético y una mayor participación dentro de la canasta energética nacional a fin de alcanzar las finalidades de índole económica y social que se propone el Estado, por lo cual en este sentido el Ministerio de Minas y Energía por disposición del Gobierno Nacional vio la necesidad de responder a
51 esos objetivos mediante el establecimiento de la resolución 9085525 del 8 de octubre de 2013 con la que se dio lugar a la implementación del primer programa piloto de subsidio al consumo de GLP distribuido por cilindros para los estratos bajos, cuya etapa de implementación inicio el 9 de octubre y posteriormente finalizo el 8 de diciembre de 2013; este programa beneficio a los usuarios de estratos 1 y 2 que se encuentran ubicados en los municipios previamente seleccionados por el MME en los departamentos de Nariño, Caquetá y Putumayo. Cabe señalar que el proceso correspondiente para llevar a cabo la ejecución de la mencionada resolución estuvo comprendido y a su vez asociado directamente a un fundamento jurídico que cumple la función de respaldar cada acción realizada por el MME y al mismo tiempo garantizar el curso legal para el desarrollo de dicho programa; por consiguiente en la Figura 7 se presenta la normatividad que permitió la previa consolidación y formalización del marco reglamentario relacionado a la ejecución del primer piloto.
Figura 7. Desarrollo Normativo del Programa Piloto para la Asignación de Subsidios al consumo de GLP Fuente: Ministerio de Minas y Energía, Año:2014
Es pertinente considerar que la mencionada resolución contiene una metodología específica en la aplicación del subsidio al consumo del GLP en la que se contemplan los aspectos que se detallan en la Figura 8:
25La resolución 90855 del 18 Octubre de 2013 es el mecanismo por el cual el MME ejecuta lo establecido en el
Decreto 2195 del 7 de Octubre de 2013, en donde se aprueba el otorgamiento de Subsidios al Consumo de GLP distribuido por cilindros y sus demás implicaciones.
52
Figura 8. Resolución 90855 del 8 de Octubre de 2013 Fuente: Ministerio de Minas y Energía, Año: 2014
Como se presentó anteriormente para la asignación de los recursos destinados a la financiación de este proyecto el MME como entidad y autoridad competente estableció por medio de la resolución 90855 una serie de pasos que se fijaron para la búsqueda de la consolidación del esquema en cuanto al mecanismo de focalización y de pago, es por esta razón que a continuación se hablara específicamente sobre los mecanismos utilizados en esta primera fase.
3.3.1.
Mecanismo para la focalización de beneficiarios
Con el ánimo de realizar un ejercicio que permitiera llevar a cabo una correcta focalización de los beneficiarios para el primer piloto de subsidios al GLP distribuido por cilindros, el Ministerio de Minas y Energía solicito a las empresas comercializadoras minoristas entre el 5 de Agosto hasta el 15 de septiembre del año 2013, información consolidada de las ventas registradas para ese periodo teniendo en cuenta los reportes de ventas de usuarios residenciales de estratos 1 y 2 a nivel nacional, excluyendo a su vez aquellos municipios que utilizan el servicio de gas combustible por redes (Gas Natural), debido a que existía la posibilidad de otorgarse un doble subsidio; es decir un hogar que
53 recibe el servicio de gas natural subsidiado también podría acceder al subsidio de GLP por cilindros, generando deficiencias en la correcta asignación de los recursos públicos de la nación.
Una vez obtenida la información anterior, el MME efectuó una evaluación de los reportes enviados por las empresas comercializadoras determinando a su vez por número de ventas y por departamento los lugares o municipios que posiblemente pudieran ser objeto de estudio para ejecutar la fase explotaría de este programa piloto. Cabe destacar que los resultados de este análisis señalaron de forma preliminar que los departamentos en donde se presentó un mayor volumen de ventas reportadas corresponden a Caquetá, Putumayo y Nariño; es importante también aclarar que a partir de esta primera etapa el MME como entidad y autoridad competente decidió seleccionar entre los tres departamentos tan solo un total de 15 municipios26 para llevar a cabo la focalización del subsidio al consumo de GLP por cilindros.
En este sentido para efectos de comprensión sobre los alcances del mecanismo de focalización, se pretende a continuación relacionar en la Gráfica 15 los reportes de las ventas registradas por el comercializador minorista con respecto a los posibles potenciales beneficiarios del programa piloto que fueron focalizados mediante el Sistema Único de Información entre los cuales se encuentran todos aquellos usuarios que reciben el servicio de energía eléctrica y que al mismo tiempo pertenecen a los estratos socioeconómicos 1 y 2 de los departamentos seleccionados, lo que permite señalar que en caso de ser exitosa la focalización del programa podría verse un posible crecimiento en las ventas de este energético en los departamentos de Caquetá, Nariño y Putumayo.
Gráfica 15. Usuarios que compraron GLP vs Potenciales Beneficiarios por Departamentos focalizados (Estratos 1 y 2)