Desde la dimensión de la autonomía económica de las mujeres, sin lugar a duda el indicador sobre tiempo total de trabajo aparece como innovador y útil a la hora del análisis de las dificultades de las mujeres a la hora de ingresar y mantenerse en el mercado de empleo. La discusión técnica que se llevó a cabo en varias oportunidades al respecto y que fue facilitada por la División de Asuntos de Género de la CEPAL contribuyó a la consolidación del indicador, tanto a nivel del Observatorio de igualdad de género como en las agendas de los institutos de estadística de la región y entre los mecanismos para el adelanto de la mujer.
Ahora bien, sin perder la dimensión de análisis central sobre la tensión entre trabajo remunerado y trabajo no remunerado en el caso de las mujeres, parece importante incluir entre los principales indicadores de la autonomía económica de las mujeres alguno que dé cuenta de los lugares principales de inserción laboral y de la cobertura de la seguridad social.
Por otra parte el tema del trabajo doméstico parece haberse instalado en la región, lo que se manifiesta en nuevas normativas en varios países, el interés de la OIT con sus conferencias y la movilización desde organizaciones de mujeres y centrales sindicales, lo que amerita tener a disposición información sistemática y confiable relativa a la presencia de mujeres en el sector, sus características, el tipo de cobertura social con que cuentan y la existencia o no de legislación específica en los países de la región.
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Capítulo II
Análisis de la implementación
de políticas públicas y la relación con los
indicadores del Observatorio de
igualdad de género de América Latina
y el Caribe: El caso de Chile
Carolina Carrera F. Mariela Infante E.
Introducción
En la primera parte de este capítulo se describe el contexto nacional en lo que se refiere a la inserción de Chile con respecto de los acuerdos y compromisos regionales e internacionales asumidos por el Estado. Posteriormente, se hace un panorama de las principales dimensiones de las desigualdades de género en el país a partir de cada una de las autonomías, para luego presentar los avances o retrocesos de la institucionalidad de género y, más concretamente, cómo se han desarrollado los planes de igualdad de oportunidades de 1990 a 2010. En el caso de Chile, este análisis se centrará en el Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (PIO) 2000-2010, pues a un año de cambio de gobierno aún no se conoce el nuevo Plan de Igualdad de Oportunidades que debería regir durante los siguientes diez años.
Se revisa la situación de las autonomías en el país a partir de los indicadores planteados por el Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe. Seguidamente, se analiza cómo se han asumido las recomendaciones internacionales en cada una de estas autonomías, lo que permite contar con un panorama completo respecto de los derechos humanos de las mujeres en términos de los logros alcanzados y también de los retrocesos o ausencias que no permiten hablar de una sociedad de igualdad de oportunidades desde la perspectiva de género.
Posteriormente, el trabajo se centra en revisar los avances en autonomía económica a partir de una política de Estado que, en el caso de Chile, corresponde a la reforma previsional que entró en vigencia el 1 de julio de 2008 a partir de la Ley N° 20.255.
Por último, a partir de este análisis específico y del panorama general se plantean conclusiones generales y propuestas que posibiliten la incorporación de los estándares internacionales en las políticas y programas que implementa el Estado de Chile, y que garanticen el pleno ejercicio de los derechos humanos de las mujeres.
A. Contexto nacional
1. Inserción internacional del país en términos de los acuerdos
y compromisos regionales e internacionales
En términos generales, Chile se presenta en la comunidad internacional como un país comprometido con el respeto y protección de los derechos humanos, en tanto ha suscrito y ratificado la mayor parte de los tratados regionales e internacionales.
En el ámbito de las Naciones Unidas, Chile ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1972) y su Protocolo Facul- tativo (2008); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1972); la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (1966); la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes (1988) y su Protocolo Facultativo (2008), y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (2009).
A nivel regional, el país ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1990); la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1988), y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1996).
Sin embargo, existen importantes instrumentos internacionales cuya ratificación continúa pendiente. Este es el caso de la Convención Americana sobre Desaparición Forzada de Personas; el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), y la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad.
Una de las principales deudas del Estado de Chile en materia de derechos humanos es la aprobación del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer que, si bien fue ratificada en el año 1989, no goza del mismo estatus que otros instrumentos internacionales. Esto se debe a que el Protocolo que la complementa, y que otorga facultades al Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer para conocer de denuncias individuales e investigar violaciones de los derechos consagrados en la Convención, no ha sido aprobado por el Parlamento. Las razones de esta dilación se encuentran en la férrea oposición que han expresado sectores conservadores hacia este instrumento, que podría constituirse en una posible vía para flexibilizar la actual legislación que prohíbe totalmente el aborto, una de las más restrictivas de la región pues no contempla causales que lo permitan aunque peligre la vida de la madre.
Chile también ha ratificado tres de los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que promueven la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el trabajo. Estos son el Convenio Nº 111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, el Convenio Nº 100 relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor y el Convenio Nº 156 sobre la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras: trabajadores con responsabilidades familiares. Continúa pendiente la ratificación del Convenio Nº 183 sobre la protección de la maternidad.
Del mismo modo, el Estado de Chile ha asistido a las diferentes conferencias regionales sobre la mujer de América Latina y el Caribe, donde ha presentado informes de país, incluido el último encuentro, realizado en Brasilia en el año 2010.
Como se observa, Chile se ha adherido a los principales tratados de derechos humanos; sin embargo, su adecuada protección requiere una institucionalidad que los garantice. Por este motivo, resulta preocupante
la inexistencia de un defensor ciudadano u ombudsman que tutele los
derechos y garantías asegurados por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes en el país.
En este mismo sentido, un elemento que debilita la incorporación de las recomendaciones y observaciones que han realizado los diferentes órganos de seguimiento de los tratados de derechos humanos es la inexistencia de mecanismos de implementación que den carácter operativo a dichas recomendaciones mediante las coordinaciones
gubernamentales y las acciones de exigibilidad jurídica necesarias1.
2. Principales dimensiones de las desigualdades de género
en el país
La plena vigencia de los derechos humanos se constituye como un desafío permanente en la región. Específicamente, en el ámbito de los derechos humanos de las mujeres, persisten múltiples formas de discriminación. Si se utilizan como dimensiones de análisis las áreas de autonomía física, autonomía en la toma de decisiones y autonomía económica, las desigualdades de género que subsisten son evidentes.
En el caso de Chile, el ámbito de la autonomía física es sin duda uno de los más problemáticos. A diferencia de otros países de la región, en Chile los derechos sexuales y reproductivos no están reconocidos a nivel constitucional ni legal, siendo la salud sexual y reproductiva uno de los ámbitos de mayor vulnerabilidad de las mujeres chilenas.
Uno de los aspectos más críticos en la materia es la absoluta prohibición y penalización del aborto que rige desde 1989, cuando la normativa que permitía el aborto terapéutico fue derogada. Esta grave situación, que ha sido objeto de quejas presentadas al Estado por diversos órganos de derechos humanos, afecta la salud e integridad física de las mujeres, particularmente las de menos recursos económicos. Las condiciones de clandestinidad e inseguridad con que se practica el aborto lo sitúan como la principal causa de mortalidad materna en el país. Si bien no existen estadísticas oficiales sobre su prevalencia, datos del año 2000 indican que el 26,5% de las muertes maternas tuvieron como causa las complicaciones derivadas de abortos riesgosos2.
Otro elemento que vulnera la autonomía física de las mujeres son las altas tasas de embarazo adolescente, que están relacionadas con la inexistencia de programas o planes de educación sexual de carácter permanente en los establecimientos educacionales públicos.
En lo que se refiere a la violencia contra las mujeres, aun cuando no existe información estadística unificada que dé cuenta de la magnitud
1 En este aspecto preocupa la carencia de mecanismos jurisdiccionales que protejan a las
mujeres afectadas por la discriminación.
del problema, las cifras que maneja la sociedad civil sobre la base de informaciones de prensa indican que cada semana una mujer muere a manos de su pareja o ex pareja. A pesar de los avances legislativos en la materia, las respuestas judiciales en lo que respecta a proteger a las mujeres y sancionar a los responsables continúan siendo insuficientes.
Sobre la autonomía en la toma de decisiones, si bien el hecho de contar con una Presidenta y un gabinete paritario hasta el año 2010 constituyó un hito histórico que aumentó considerablemente el número de mujeres en cargos de poder, esta sigue siendo un área problemática en términos de equidad de género.
Chile es uno de los pocos países de la región que carece de un mecanismo de acción afirmativa que promueva y garantice la integración de mujeres en cargos de decisión pública. La falta de una política que problematice el escaso número de mujeres en espacios de poder se ha traducido en un estancamiento de participación femenina en cargos de elección popular durante los últimos años. Así, en el Parlamento la proporción de mujeres es del 10% en la Cámara Alta y del 14% en la Cámara Baja, índices inferiores al 20% del promedio regional3. A nivel de poder local se reproduce este déficit, pues solo un 12% de las alcaldías son encabezadas por mujeres. Como es de esperar, esta situación tiene su correlato en las dirigencias de los partidos políticos, donde el número de mujeres en las mesas directivas es también reducido, pues promedian tan solo un 13%.
En el poder ejecutivo, el avance que significó la designación de un gabinete paritario durante los primeros años del gobierno de Bachelet, si bien sentó un precedente significativo, no logró instalarse como una política sostenida en el tiempo. Así, el gobierno de Sebastián Piñera cuenta con un 28% de mujeres tanto en cargos ministeriales como en las subsecretarías.
Respecto a autonomía económica, Chile tiene una de las menores tasas de la región en lo relativo a participación femenina en el mercado laboral. Mientras en el país un 41% de las mujeres trabaja remuneradamente, el promedio regional es del 52%. La igualdad de oportunidades en el acceso al empleo está limitada debido a la inexistencia de una red estatal de cuidado infantil de carácter universal y gratuito. La insuficiente oferta estatal, que no logra satisfacer completamente las necesidades de las mujeres pertenecientes a los quintiles más bajos de la población, y que por el mismo motivo excluye de facto a las mujeres de clase media, es uno de los principales factores que restringen el acceso femenino al mercado laboral.
3 Si bien el período legislativo en curso comenzó con un 14% de senadoras, el traslado de
Evelyn Matthei al Ministerio del Trabajo y Previsión Social redujo el número de mujeres en el Senado.
Respecto a las mujeres que trabajan remuneradamente, son discriminadas pues, a pesar de que su nivel educacional es comparativamente mayor al de los varones, presentan mayores tasas de desempleo, en especial las mujeres jóvenes. Del mismo modo, la brecha salarial entre hombres y mujeres constituye uno de los principales aspectos de discriminación laboral en tanto el salario de las mujeres puede llegar a ser hasta un 38% inferior al que reciben los varones del mismo nivel educacional (MIDEPLAN, 2007). A esto se suma un mercado laboral muy segmentado en sentido vertical y horizontal, donde las mujeres no solo se concentran en los niveles jerárquicos inferiores, sino en los sectores productivos y ocupaciones menos valorados social y económicamente.
En el ámbito de la autonomía económica es donde el país conserva una de las pocas discriminaciones de jure que menoscaba en forma explícita los derechos de las mujeres dentro del matrimonio. Concretamente, el código civil establece que, en la sociedad conyugal, régimen patrimonial supletorio que se aplica como regla general salvo que las partes expliciten su preferencia por otra modalidad, el marido es el jefe y administra los bienes conyugales propios y los de la mujer. Si bien la ley contempla otros regímenes, la inmensa mayoría de los matrimonios efectuados en el país se realizan bajo la modalidad de sociedad conyugal, que coloca a las mujeres en situación de inferioridad y limita su capacidad de administrar, en igualdad de condiciones que el hombre, los bienes propios o comunes en el matrimonio.
3. Institucionalidad de género
En cumplimiento tanto de compromisos internacionales, parti cularmente los derivados de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, como de las demandas del movimiento de mujeres y feminista, en 1991 se crea el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). Este organismo gubernamental tiene como función promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en Chile y cuenta con direcciones regionales en todo el país.
Según la ley que establece su creación, el SERNAM tiene como misión institucional “colaborar con el Ejecutivo en el estudio y proposición de planes generales y medidas conducentes a que la mujer goce de igualdad de derechos y oportunidades respecto del hombre, en el proceso de desarrollo político, social, económico y cultural del país”4.
Los objetivos estratégicos de este servicio son: i) incorporar el enfoque de género en las políticas y programas del sector públicos,
por medio de la coordinación intersectorial, la asesoría técnica y la capacitación a funcionarios públicos; ii) promover la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres, a través de la elaboración e impulso de proyectos de ley u otros cambios regulatorios; iii) disminuir las principales discriminaciones que afectan a las mujeres, mediante el diseño, implementación, validación y transferencia de modelos programáticos integrales; iv) promover una cultura de igualdad, a través de la implementación de campañas de comunicación tendientes a dar visibilidad a temáticas de género prioritarias y propiciar imágenes positivas de las mujeres en los medios de comunicación; v) promover la posición del Gobierno de Chile, por medio de la difusión de la agenda internacional de género y la implementación y seguimiento de los acuerdos de cooperación horizontal, bilateral y multilateral, y vi)