I.3.1.- PLANTEAMIENTO GENERAL.
El Protocolo de Kyoto se adoptó en diciembre de 1997 en respuesta al asesoramiento de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas, en el se estableció el objetivo de que el mundo desarrollado, redujese, en su conjunto, sus emisiones de gases de efecto invernadero en una media de un 5,2% entre 1990 y 2012.
Antes de referirse al Protocolo de Kyoto, es necesario conocer los motivos que nos conduce a la necesidad de reducir las emisiones. 15
Sin duda, la lectura y reflexión a través del tiempo en la historia de la humanidad, manifiesta la agresión continuada de la humanidad contra la biosfera. La cual es recordada por Ramón Margalef en su libro “la biosfera: entre la termodinámica y el juego”16, cuando comenta que es una capa estrecha de no más de 50Km de espesor. Y es que, desde el Neolítico las agresiones y amenazas al planeta, se mantienen: Los océanos amenazados por la contaminación; el deterioro en la disponibilidad de agua dulce tanto por la cantidad, como por la calidad a causa de los vertidos; lixiviación de acuíferos; los conflictos del agua; degradación de los suelos; la deforestación; el consumo desmesurado de energía; así como una pérdida de biodiversidad: ocasionando un progresivo deterioro causado principalmente por un crecimiento de la población.
“Dios perdona siempre. El hombre, a veces. La naturaleza, nunca”
(proverbio español).
15
Martínez Pérez, E.: “El Protocolo de Kyoto, inspirador del mercado comunitario: Una
visión desde el Derecho internacional” en Sanz I; Anibarros; Caro-Patón, I; Macera, B;
Pardo, M: “El mercado de derechos a contaminar.” Ed Lex Nova, Valladolid, 2007 pp 388 y ss
La finalidad del Protocolo de Kyoto, instrumento internacional destinado a minimizar el impacto medioambiental de los efectos del ya acuñado cambio climático, es conseguir, mediante la imposición de objetivos vinculantes para los países industriales. Rodríguez Martínez I. “las reducciones certificadas de emisiones en el derecho español” en “Aspectos
jurídicos, contables y fiscales de los mecanismos de desarrollo limpio y las reducciones certificadas de emisión” Eds. Mateos Ansótegui., A y Bilbao Estrada I. Madrid 2011, pp
103.
16
Ver: Margalef, R.: “La biosfera: entre la termodinámica y el juego”, Editorial Omega, Barcelona, 1980.
Todo lo anterior, lleva a un planteamiento conservacionista, basado en la ética ecológica, porque el planeta Tierra se tiene en usufructo, y es por ello, que obliga a dejar un legado a las generaciones futuras en las mejores condiciones y llevando a poder reconducir comportamientos inadecuados de empresas productivas y de consumidores manirrotos, a la misma vez que se establece solidariamente la ayuda al desarrollo.
Es en la primera mitad del siglo XX, cuando comienza a vislumbrarse en análisis hacia un deterioro ecológico que viene determinado por el calentamiento global y el cambio climático. Y es que no se trata de una cuestión ideológica y, por ello, discutible, sino de un conjunto de riesgos tangibles, que afectan a la vida cotidiana de todos, con una clara relación de causa-efecto. El calentamiento global y el cambio climático, junto con la situación que produce la atmósfera con la presencia de gases de efecto invernadero, son fenómenos de los que depende el futuro de la biosfera. En la historia de la humanidad siempre ha habido conflictos. Primero dialécticos, luego de graves tensiones, que llegaron a guerras por cuestiones muy diversas, pero hasta ahora, nunca se había entrado, salvo tal vez durante la guerra fría y la amenaza nuclear, en una controversia semejante sobre el grave deterioro del planeta Tierra.
Estamos, pues, ante un problema nuevo. Las emisiones de GEI son nocivas desde el momento en que el CO2 es considerado por muchos como “gas de
vida”17 por su trascendencia en los vegetales. Ciertamente lo es, pues la biomasa, la vegetación de los bosques y las demás plantas, se forman a partir de la absorción de CO2, que vía fotosíntesis se transforma en carbono. Aunque, también es verdad, que con el tiempo, el carbono acumulado en la madera se expulsa a la atmósfera vía combustión en la industria, los hogares, el parque automovilístico, la aviación…de modo y manera que puede llegar a producirse una carga excesiva de CO2 en la atmósfera, y como hemos comentado anteriormente, generándose de esta manera el efecto invernadero con sus derivaciones en el calentamiento global, y las consideraciones del clima.
17
Así lo explicó Tamames R. en la Conferencia que impartió sobre las consecuencias económicas del calentamiento global, dentro de las Jornadas sobre el Cambio Climático en Valencia en el 2007.
Actualmente, las tesis del calentamiento global y el cambio climático son aceptadas por gran parte de políticos y ciudadanos, y todos reconocen que Hansen fue uno de los primeros difusores de la teoría del cambio climático.18 El profesor Hansen enunció el fenómeno del calentamiento global con su cadena de secuelas en forma de sequías, malas cosechas, elevación de agua del mar, peligros para las zonas costeras, extinción de especies, etc…todo en el contexto de un cambio climático abrupto, acelerado por la incidencia de la actividad humana. Un aviso que, a pesar de su dramatismo, no causó alarma porque la sociedad aún se sentía ajena a todo esto. Pero actualmente, los augurios de Hansen ya no se califican como delirantes, sino son tenidos en cuenta dentro de la teoría del cambio climático.
En definitiva, los escépticos del calentamiento global han pasado por varias fases, y se sitúan en determinados momentos, en la aparente resignación, formando grupos que insisten en que el calentamiento se genera por causas naturales, y rechazan lo antrópico. Ello sirve de base para calificar a los antrópicos como atrevidos, catastrofistas o apocalípticos, que atribuyen al cambio climático fenómenos que se han venido produciendo.
Para Toharia, todo lo que sabemos sobre el tema es que los gases de efecto invernadero están aumentando, y las temperaturas parecen crecer en los últimos 30 años;19 todo lo demás son predicciones, en las que los datos pueden alertar pero no alarmar. En este sentido, el libro de Toharia, “El cambio climático y otros problemas de la humanidad”, no es propiamente un ensayo científico. Se acerca más a un manifiesto político que a un manual científico, porque la intención del autor no se centra tanto en informar sobre el cambio climático, sino en realizar una tesis constructiva y didáctica sobre la materia.
Conforme a las observaciones anteriores y según datos del Instituto Gallup, el 58% de la población (2009) considera que el cambio climático tiene su origen en la acción humana.
18
Hansen, A: “Full recovery or stagnation”, Nueva York, 1938. Versión española. Volumen “Ensayos sobre el ciclo económico”, seleccionados por Gotfried Haberler, 2ª ed., FCE, México, 1956, págs 379-397.
19
Ver: Toharia, M: “El cambio climático y otros problemas de la humanidad”, Fundación ECOEM, Sevilla, 2010.
El algoritmo TL20, expresivo de too little, too late, demasiado poco y demasiado tarde. En otras palabras, se llega tarde para atajar el calentamiento global porque ya ha habido demasiadas emisiones de GEI, y lo invertido en acciones concretas para restarlas, ha sido insuficiente. De manera que los GEI ya acumulados en la atmósfera estarán en ella por lo menos un centenar de años, con una potente inercia de calor de consecuencias devastadoras. Y, por lo tanto, los esfuerzos contra el calentamiento global no servirán de gran cosa.
Y en cierto modo, Wallace Broecker se apunta al TL, con su predicción de que “hagamos lo que hagamos, la cantidad de CO2 en la atmósfera se
duplicará respecto a la que había en el año 1800”. 21 En definitiva, según esto, no hay ninguna esperanza de parar el avance del gas.
La idea de TL es una tesis que no puede demostrarse, pero a la cual debe asignarse considerables posibilidades. Por ello mismo, para defender las mejoras que se derivan de luchar contra el calentamiento global per se, es preciso darse cuenta de que, por mucho que no resulte posible detener el cambio climático, sin embargo los nuevos métodos representan grandes ventajas para el sistema productivo y la calidad de vida de cara al futuro. Así es posible en:
• Se consigue una mayor eficiencia energética, reduciendo costes, contribuyendo a que los precios de los combustibles no crezcan en función de demanda.
• Se avanza en las energías renovables (energía limpia).
• Mejor tratamiento de los recursos naturales. Con el sistema de reciclado, se consigue que las materias primas vuelvan al sistema productivo, con una fuerte reducción del gasto energético.
• Con todo lo comentado se alcanza una mejor salud humana. • Finalmente, se conservarán los espacios naturales.
20
Diccionario de Ciencias, Diccionarios Oxford-Complutense, Madrid, 2004.
21
Gómez, A.: “En los próximos cien años habrá un impactante calentamiento mundial”, Expansión, 16.06,2009. Wallace S. Broecker. Elperiodico.com, 15.06.2009
En resumen, la meta de frenar el cambio climático tal vez no pueda alcanzarse, pero con las medidas de mitigación y adaptación que se articulan desde la Convención Marco, estaremos mejor preparados para resistirlo. Y en ese largo camino, tendremos un mejor comportamiento con el planeta, lo que nos permitirá una mayor calidad de vida, en función de los cambios de producción y consumo.
Por ello, el Protocolo de Kyoto regula mecanismos regidos en proyectos que supongan una reducción de emisiones, bajo el paraguas del Derecho Público, siendo una novedad en derecho.22
Los mecanismos reconocidos en el Protocolo de Kyoto23, son los conocidos mecanismos flexibles, permiten disminuir los costes de reducción de emisiones de GEI, a la vez que incentivan su cumplimiento. Los tres mecanismos que indica el Protocolo de Kyoto son: acción conjunta; desarrollo limpio, y el comercio de emisiones, siendo este último el más analizado y estudiado.24
Es por ello que el Protocolo de Kyoto es un compromiso global, pero es la Unión Europea, con sus 27 países, la que asume un mayor compromiso. Así, desde 2005, las emisiones máximas de los Estados miembros, con la decisión de cada Estado miembro de redistribuir las cantidades
22
Sanz Rubiales I.: “Los mecanismos de desarrollo limpio. Una participación desde el
ordenamiento jurídico español” en “las reducciones certificadas de emisiones en el derecho español” en “Aspectos jurídicos, contables y fiscales de los mecanismos de desarrollo limpio y las reducciones certificadas de emisión” Eds. Mateos Ansótegui, Ana y Bilbao
Estrada I. Madrid 2011, pp 53; Juste Ruiz, J. “Nuevas técnicas jurídicas frente al cambio
climático: Los mecanismos de flexibilidad en el Protocolo de Kyoto”, en vvaa., (dir. J.J.
Martín Arribas), Hacia una política comunitaria europea en cambio climático y sus consecuencias para España, Universidad de Burgos 2009, pp171y ss.
23
Saura Estapá, J.: “El cumplimiento del Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático” Ed. Publicaciones de la Universitat de Barcelona, Barcelona, 2003.
24
La Unión Europea, a través de las Directivas 2003/87/CE y 2004/101/CE, ha trasladado a su ordenamiento jurídico los compromisos adquiridos en virtud del Protocolo de Kyoto y ha regulado el uso de los mecanismos de flexibilidad. En el caso de España, es la Ley 1/2005 de 9 de marzo, modificada por la Ley 13/2010 de 5 de julio, la encargada el desarrollo de los aspectos cruciales del Régimen de Comercio de los Derechos de Emisión.
comprometidas, siempre y cuando se respete la reducción de emisiones de GEI en un 8%, tomando como referencia 1990.25
Si se toma como referencia el cuadro de emisiones de GEI en la Unión Europea donde figuran 25 Estados miembros de la UE con el detalle de las emisiones verificadas para 2003, 2005-2007 y 2008-2012. A través de los PNA, 12.000 factorías de la UE recibieron sus asignaciones de derechos de emisión. (Ver anexo5).26
25
Frente al compromiso asumido por los Países del Anexo B del Protocolo de Kyoto, los países en vías de desarrollo aceptaron los objetivos y metas del mismo, aunque, sobre la base del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, no asumieron obligaciones cuantitativas de limitación y reducción de emisiones. Rodríguez Martínez I.: Las reducciones certificadas de emisiones en el derecho español en “Aspectos jurídicos,
contables y fiscales de los mecanismos de desarrollo limpio y las reducciones certificadas de emisión” Eds. Mateos Ansótegui, Ana y Bilbao Estrada I. Madrid 2011, pp 104.
26
El protocolo de Kyoto, ha hecho uso del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas estableciendo compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero solo para los países industrializados, mayores causantes de los GEI. Sobre el tema Vid: el sitio Internet de la Secretaría de la Convención de la ONU sobre Cambio Climático: disponible en web: http/unfccc.int/2860.php/ y AEDHE Fundación MAPFRE, “La Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto”, en Idem: Guía sobre el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, pp 15ss.
Para el Protocolo de Kyoto en español. Disponible en web: http//unfcc.int/resource/docs/convkp/ kpspan.pdf; y en el sitio web de la Convención marco de la ONU sobre el cambio climático (en línea); http/unfcc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf.
I.3.2. ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE EMISION
27En el Protocolo de Kyoto se manifiesta una sociedad baja en carbono y con los menores gastos sociales. Para ello se prevé un sistema de asignación de derechos de emisión para los principales contaminadores, de modo que a cada país comprometido con el recorte de emisiones de GEI se le fijaron topes.28
Cada Estado lo trasladó a un Plan Nacional de Asignaciones (PNA), para su ulterior redistribución entre las empresas de las diferentes ramas industriales: centrales térmicas, siderurgias, cementeras, azulejeras, fritas…Se dejó todavía una serie de sectores difusos que no entran en el sistema de reducción, parques automovilísticos, aviación, agricultura y otras actividades que intentaremos demostrar en este Proyecto que son necesarias, pues suponen más del 60% del total de las afluencias de GEI.
En base al Acuerdo de Reparto de la Carga, la UE estableció en junio de 2000 el llamado Programa Europeo de Cambio Climático (PECC) para facilitar la puesta en práctica de las medidas destinadas a conseguir el objetivo de reducción comunitaria al menor coste posible. Así, el PECC se estructuró en torno a once grupos de trabajo sobre sectores específicos (oferta-demanda de energía, eficiencia energética, transporte, etc...) o del análisis de políticas multisectoriales (comercio de emisiones, mecanismos flexibles…).
Por otra parte, de conformidad con el Régimen Comunitario de Derechos de Emisión (RCDE), las instalaciones emisoras de GEI deben comunicar sus datos de intercambio de asignaciones a los registros de los Estados miembros, los cuales han de remitirlos al Diario Independiente de Transacciones Comunitarias (DITC). Los datos de este primer periodo 2005- 2007 se pusieron a disposición del público en el DITC el 2 de abril de 2008. En la segunda fase, los expertos del PECC se concentraron en profundizar en
27
Al objeto de un mayor conocimiento de la materia, se remite al lector interesado en temas respecto al Régimen de Comercio de los Derechos de Emisión a: Bilbao I y Mateos A: Revista de “Contabilidad y Tributación” El impuesto sobre Sociedades y los derechos de emisión de Gases de Efecto Invernadero. Retos y oportunidades, núm 285, 2006 pp 83 a 128.
28
Sobre la naturaleza y caracteres del derecho de emisión, ver: Rodríguez Martínez, I.: En revista de “Derecho Bancario y Bursátil”. Los derechos especiales de dióxido de carbono en el Derecho español, núm 106, 2007, pp 83 a 132.
análisis sectoriales (industria, sumideros...) y en desarrollar un mecanismo legal de conexión entre el sistema intraeuropeo de comercio de emisiones con el sistema de mecanismos de desarrollo limpio, como también los créditos generados que se podrían utilizar dentro del mercado europeo.
La idea central del sistema de asignaciones consiste en que con el tiempo éstas vayan reduciéndose gradualmente, de modo que la industria haya de recortar sus emisiones de GEI para no sobrepasar los topes de asignaciones que se fijen en cada momento y que deben ir a la baja. En cualquier caso, el mercado tendrá una duración temporal, pues el propósito es que la mitigación de las emisiones de GEI se consiga en un plazo no demasiado largo.
Teniendo en cuenta que con un 26% de emisiones a nivel global de China y EEUU al 24%, aproximadamente, se puede entender que los países ricos externalizan más de un tercio de CO2, al comprar bienes y servicios en China y en otros países, que actúan como emisores pero que en realidad trabajan para los consumidores de fuera del país. Y es que cada ciudadano europeo consume anualmente bienes producidos en el exterior conforme se comento anteriormente.
En España, los principales instrumentos desarrollados frente al cambio climático son el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNA) y el documento de Evaluación Preliminar de los Impactos en España por efecto del Cambio Climático.29
- En el documento de Evaluación Preliminar de los Impactos en España por efecto del Cambio Climático han trabajado más de 400 expertos, científicos y técnicos españoles e internacionales. Siendo uno de los objetivos más interesantes, integrar todos estos estudios e investigaciones, encaminados a una puesta en común y actualizando el conocimiento al cambio climático en el territorio español.
- El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático surge como respuesta a la necesidad de identificar, a nivel general, las medidas de adaptación al cambio climático con la finalidad de obtener acciones aplicables a tiempo para reducir los efectos negativos y las posibles perdidas, tanto económicas como materiales.
El objetivo principal es lograr que todos los agentes involucrados y responsables en materia de planificación y gestión ambiental, económica, política, etc...tengan en cuenta el hecho de que el cambio climático está presente y lo seguirá estando en el futuro a través del reflejo sobre los distintos ámbitos de actividad, de los diferentes sistemas y sectores. Por ello el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático persigue la concienciación, por parte de estos agentes con responsabilidad en materia de planificación y gestión para que se integre en los procesos de decisión.
29
Véase al respecto, el RD 1030/2007, de 20 de julio, que modifica el Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, por el que se aprueba el Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, 2008-2012, cuya Exposición de Motivos recuerda que, como consecuencia de las condiciones impuestas por la Comisión europea para la aprobación del Plan Nacional español, la primera redacción de éste, debe cambiar en el sentido siguiente: Se modifica el apartado “3E. Uso previsto de los mecanismos flexibles” en lo que respecta al porcentaje máximo de utilización de los créditos procedentes de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kyoto – reducciones certificadas de emisiones (RCE) y unidades de reducción de emisiones (URE)- por parte de las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo. El porcentaje de RCE y URE, calculado sobre su asignación que cada titular de instalación podrá utilizar para cumplir con sus obligaciones anuales de entrega se reduce del 70% al 42% para el sector de producción de energía eléctrica de servicio público y del 20% al 7,9% para el resto de sectores”. Esta previsión tiene su concreción en el articulado del Real Decreto (artículo único, tres a)), por el que se modifica el apartado 3E. del PNA.
En España, en base a las asignaciones de la UE y a través del PNA, se