Durante setenta años, la ciudadanía como postulación de una igualdad abstracta del estado capitalista, se disuelve y no se mediatiza en los territorios nacionales a pesar del desarrollo de las bases sociales y materiales que cuestionan su no inclusión en un sistema que los excluye, denotando la inexistencia de igualización y homogeneización social y espacial. Esto explica, entre otras cuestiones, porque los regímenes políticos - objetivación del estado - desde la primera década del presente siglo actúan neutralizando a la vez que dinamizando las contradicciones que desnudan el problema de la dominación. Existe una parte del país - 45% del territorio -, como una dependencia directa del poder central con población en aumento y en un proceso de desenvolvimiento de su identidad colectiva para agregarse en la nación; más por su presión que por decisión estatal, se los incluye como “pueblos de la nación”. Si el pueblo de la nación es el que está comprendido dentro de sus fronteras geográficas, resulta claro que durante setenta años, los habitantes de estos espacios fuera de las catorce tradicionales provincias, no son considerados sujetos políticos de la soberanía133 .
Ahora bien, las particulares circunstancias en las que Neuquén accede a su condición de provincia134 y el contexto
133 Para mayor información sobre el tema, Orietta Favaro: “Realidades
contrapuestas a los estados provinciales: Los territorios nacionales, 1884-1955”. En Realidad Económica. IADE, Bs.As., 1996, 144.
134 El proceso de provincialización se materializa primero con Chaco y La Pampa
político en el que se desarrollan las tareas institucionales, lo presentan con características particulares que permiten identificar una dinámica propia en la articulación de los intereses locales. La revolución libertadora en septiembre de 1955, si bien no anula, complejiza la instrumentación de la puesta en marcha de la nueva provincia, fundamentalmente, al limitarse la participación de los ciudadanos a la convención constituyente provincial.
El derrocamiento del gobierno peronista en 1955 se lleva a cabo por un frente político amplio que incluye a todos los partidos no peronistas, sectores corporativos, iglesia y fuerzas armadas. Aunque con objetivos diferentes, el frente se mantiene
unido por un tiempo bajo la bandera de la democracia, levantada
como contraposición al régimen depuesto al que se acusa de dictatorial. No son pocos los antiperonistas que comparten la idea que los que adhieren al régimen destituído son producto de una combinación de demagogia, engaño y coacción; por lo tanto, se debe realizar una “reeducación colectiva”. No obstante, el peronismo sobrevive no sólo a la caída del gobierno sino que se convierte en el eje, durante casi veinte años, de un movimiento opositor en el contexto de una sociedad que se separa de la política y donde ésta encuentra caminos, mecanismos y estrategias extraconstitucionales.
Recordemos que el período que se inaugura en 1955 se caracteriza por no existir un juego único ni extendido, más aún, la dinámica política de estos años es el producto de una serie de coyunturas estratégicas en donde no sólo se modifican las reglas establecidas, sino que también, se cambian los actores y sus se convierten en provincias Formosa, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y
preferencias. El fracaso de cada alternativa ensayada obliga a los actores a redefinir las características del resultado esperado; a veces se anulan posibles salidas y ello complejiza y llena de incertidumbre la escena política argentina, apareciendo nuevas alternativas y nuevos actores multiplicándose las interacciones posibles. Exclusión e integración, cada una con diferentes modalidades de excluir o de integrar, hacen a estos años de “juego imposible” al decir de Guillermo O’Donnell; en definitiva, “la construcción de orden político deja de ser un requisito y pasa a ser una consecuencia de la resolución de la crisis económica y social”[...] “...la eliminación de la política se transformó en un corolario”135 .
La resolución de la cuestión peronista lleva al conflicto político e implica divisiones en cada uno de los actores e instituciones que interactúan en la sociedad y en el estado. En este sentido, el radicalismo tiene una batalla interior, la dirección se inclina hacia Arturo Frondizi quien intensifica su propaganda hacia el electorado peronista y mientras el gobierno provisorio fija las elecciones para fines de 1957, surge la UCRI como consecuencia de la convención nacional del partido en Tucumán136.
Una vez que se produce la escisión en el radicalismo (1957), los dos nuevos partidos intentan explicar los motivos que determinan la misma; son similares, imputan y justifican su
135 Catalina Smulovitz: “En búsqueda de la fórmula perdida: Argentina,
1955-1966”. En: Desarrollo Económico. IDES, Bs.As., 1991,121.
136 Las complicaciones surgidas en el interior del UCR preocupan a los hombres
de la revolución libertadora. En particular, hombres del unionismo como Ricardo Balbín, unidos a la propuesta de salida que piensan algunos militares, tal es el caso de Aramburu. La aparición de Frondizi no sólo irrita a los radicales sino a los propios militares; asume una posición diferente frente a la Libertadora y simultáneamente expone sus diferencias, constituyéndose asimismo en la alternativa política del momento.
posición. Frondizi acepta la identificación planteada por el peronismo: pueblo y peronismo son la misma cosa y se constituye en defensor del pueblo, reafirmando viejas antinomias y
“trasladándose de un polo al otro de la antinomia”137.
Desde que Frondizi encamina sus esfuerzos para ser presidente, teje con mucho empeño, un plan que le reditua éxito, buscando el apoyo no sólo de Perón sino también de las fuerzas que constituyen su respaldo (militares,sindicales,empresarios, eclesiásticos,etc). Cuenta además con la esperanza de sectores jóvenes a quienes atrapa su lenguaje moderno, capacidad dialéctica y su programa: el desarrollismo. Por ello, los resultados de las elecciones de febrero de 1958 para la UCRI son más favorables que lo que ella realmente supone, con un interesante mapa político en las cámaras legislativas. Una vez instalado en el gobierno tiene que hacer frente a todas las presiones de aquellos que se sienten partícipes del nuevo proceso, a veces intereses contrapuestos, para lo cual debe apelar a su capacidad política y habilidad, en el marco de los condicionamientos del pacto con Perón y el “corset” de las FF.AA. La agresividad de sus primeros ocho meses de gobierno disminuyen paulatinamente en función de las presiones sectoriales; entre las medidas más importantes tomadas en esta primera parte y que hace a los objetivos del
estudio es la denominada “Batalla del petróleo”138.
En efecto, la repercusión de la medida es de tal magnitud que envuelve a los argentinos y los divide respecto del tema en dos partes irreconciliables: detractores y panegeristas. Aunque la
137 Catalina Smulovitz: Oposición y gobierno: los años de Frondizi/1. CEAL,
Bs.As., 1988, 213, p.30.
138 Tengamos en cuenta que la situación externa se caracteriza por los precios
del petróleo debido a los altos fletes marítimos en las importaciones del recurso, como consecuencia de la crisis del Canal del Suez.
política petrolera adolece de un problema de origen, en razón de que el ejecutivo no decide implementar la previa aprobación de las cámaras ni de la discusión pública, en especial teniendo en cuenta que por el número de legisladores ucristas la medida se tenía que aprobar; su accionar llama poderosamente la atención teniendo en cuenta los antecedentes nacionalistas al respecto de Frondizi (Recordar su Petróleo y Política, 1954). No obstante, a fines de 1958 se autoriza la nueva Ley de Hidrocarburos (N° 14.773) por la cual se modifica la Ley 12.161 y establece el dominio nacional de estos combustibles, delegando la responsabilidad de las actividades petroleras y gasíferas en las dos empresas estatales: YPF y Gas del Estado. Asigna, de este modo, un papel protagónico a las empresas estatales y por otro, se firman contratos con empresas privadas, de hasta 40 años de
plazo, que actúan por cuenta y para YPF139.
Paralelamente a la participación de capital extranjero, se celebran contratos básicamente de dos tipos: los de perforación (con cuatro empresas) y los de exploración y desarrollo (con 10 empresas). Entre estos últimos se formalizan con Pan American (Chubut y Santa Cruz), Banca Loeb (Mendoza) y Tennesse (Tierrra del Fuego) que representan el 38.30 y 100% de las
reservas comprobadas a la fecha en esos espacios140.
Es decir que, en pocos años, Frondizi hace un giro de “180 grados”, favoreciendo un descontento general, en el momento de
139 Según coinciden algunos autores, el desarrollismo necesita una inversión
masiva de capitales en la economía nacional para reactivar la producción y compensar los efectos del plan de austeridad. Por ello, Frigerio viaja a EE.UU en busca de capitales. Asimismo, el gobierno necesita -dado su base electoral- resultados concretos en el corto plazo para disipar la imagen de inoperancia, como así, no llevar a cabo las licitaciones pues ello insume mucho tiempo.
140 Roberto Kozulj y Víctor Bravo: La política de desregulación petrolera
argentina. Antecedentes e impactos. Biblioteca Universitas-CEAL-IDEE-FB, Bs.As., 1993.
discusión también de la enseñanza libre, entre quienes se oponen a los contratos por considerarlos una entrega del patrimonio nacional, hasta aquellos que objetan la nacionalización de los yacimientos por considerar la medida lesiva para las provincias. Sin desmerecer el logro de la política petrolera en el sentido de disminuir el gasto público al reducir la importación de crudo y derivados, la polémica no se resuelve respecto de los contratos y de los límites del autoabastecimiento141. El plan energético del desarrollismo se extiende también a otros rubros cualitativa y cuantitativamente importantes como el carbón, la hidroelectricidad, la química, la petroquímica, la celulosa, la siderurgia, etc. La política desarrollista no se limita a la política petrolera, aunque es su piedra angular, sino también ejecuta otras medidas para el desarrollo del país, “para modificar la estructuras vigentes activando la industrialización de base...”142.
Ello no impide el estallido de un conflicto gremial con el Sindicato Unido de Petroleros del Estado (Supe) en Mendoza a fines de 1958, que se declara en huelga por considerar oprimentes los contratos firmados por el gobierno con dos compañías norteamericanas, a lo cual el gobierno reacciona
141 Tengamos en cuenta el máximo de la producción nacional alcanzado en
1943, inmediatamente se produce un descenso como consecuencia del agotamiento de los materiales, por el esfuerzo durante la guerra y las dificultades para importar equipos como se señala más arriba. En estos momentos el país depende del exterior en un 65% de petróleo crudo y 70% de fuel-oil; situación que explica porque durante el peronismo se decide continuar con las importaciones a través del convenio argentino británico de 1949. Respecto del gas, el servicio se nacionaliza en 1944 en la Capital, luego, la totalidad del servicio es prestada por Dirección de Gas del Estado, aumenta considerablemente el consumo de gas cuando recién se comienza a construir la red de gasoductos. En: Bruno A. Defelippe: “Combustible y energía”. Conferencia publicada por el Colegio Libre de Estudios Superiores, Bs.As.,1950.
142 Daniel Rodríguez Lamas: La presidencia de Frondizi. CEAL, Bs.As., 1984,
declarando el estado de sitio en todo el país por el término de 30 días143.
Frondizi sostiene que el problema principal de Argentina es el subdesarrollo, definido como la incapacidad de un país para lograr su propio crecimiento económico adecuado con el producto de su comercio exterior. Por ello el programa desarrollista puesto en práctica por la UCRI, tal como lo concibe Frondizi y Frigerio, puede resumirse en varias tesis, sobre las que no vamos a detenernos144. Sí señalar que se propone insistir en que la modificación de la estructura económica se debe hacer a partir de intensificar el desarrollo de la industria, supliendo la incorporación de combustible, bienes de capital e insumos, en general importados.
Ahora bien, -como ya se adelantara - el territorio neuquino es un espacio “peronisado” durante varios años, al ampliarse y consolidarse la presencia del estado nacional en los territorios a través de su acción directa, con la labor de empresas estatales y la fuerte acción de la Secretaría de Trabajo y Previsión. La Convención Constituyente comienza a funcionar en 1957, encontrándose representados siete partidos que abarcan un amplio espectro político ideológico. No obstante, el importante número de votos en blanco pone en evidencia que una parte de la población no se encuentra representada. Dentro de los temas
143 En Neuquén, recientemente provincializada, el conflicto tiene fuertes efectos
locales. Según el relato de los operarios, las huelgas se sostiene con el apoyo solidario de comerciantes de Cutral Co, especialmente los dueños de carnicerías y almacenes, que colaboran para la sobrevivencia de las familias petroleras durante un mes. Entre estos vecinos que colaboran, se encuentran las familias Sapag y Nolasco, hechos que refuerzan los lazos vecinales y constituyen elementos a favor en la conformación del imaginario colectivo posterior del emepenismo.
144 Sobre el tema, Marcelo Luis Acuña: De Frondizi a Alfonsín: la tradición
centrales que se debaten en la convención, merece detenernos por su vinculación con los objetivos del trabajo, en dos de ellos: uno está ligado al lugar del estado provincial en materia económica en un momento en que a nivel nacional los liberales recuperan espacios de poder y no sólo critican el proceso del ISI, sino que plantean una drástica reducción del intervencionismo estatal en la economía. El otro, se refiere a la propiedad de las fuentes minerales y energéticas consideradas fundamentales para el crecimiento económico.
Si bien todos los partidos representados, excepto el comunismo, coinciden en asegurar a Neuquén ese derecho sobre los recursos naturales y realizan una encendida defensa del mismo, la mayor parte de la fundamentación se centra en la
cuestión petrolera, riqueza básica, con la que debe contar la futura provincia. Aceptada la provincialización la discusión se focaliza en las características que deben adquirir los convenios a suscribirse con YPF. En el debate se evidencian posiciones disímiles respecto al desempeño de la petrolera estatal durante la etapa territoriana, al igual que en otras provincias productoras de petróleo. Tomando como base la regalía que fija la ley y realizando el cálculo del presupuesto provincial, se llega a la conclusión que el ingreso es insuficiente para el desenvolvimiento del nuevo estado. Sin definir claramente qué vinculación se tendrá con YPF, se acuerda otorgarle la exploración, explotación y comercialización del petróleo, aunque se determina que los yacimientos mineros y las fuentes de energía hidráulicas y
recursos forestales son de dominio exclusivo de la provincia145. Se
observa en las discusiones planteadas en el seno de la
145 Honorable Convención Constituyente Provincial (HCCP). Diario de Sesiones.
convención, una generalizada idea de construir un tipo de estado interventor que asuma la defensa de las riquezas esenciales de la nueva provincia, consagrándose como principio fundamental la obligación de reinvertir las utilidades, producto de las regalías, en ‘obras productivas’ para beneficio de los habitantes y regiones de Neuquén. La concepción intervencionista se sintetiza en la creación de un Consejo de Planificación que dependiente del poder ejecutivo, debe tener como función recabar la información indispensable para la puesta en marcha de proyectos de desarrollo económico de la provincia.
Con estrategias para dividir el voto peronista, el gobierno provisorio nacional producto de la revolución de 1955, actúa con el objetivo que en las elecciones programadas para febrero de 1958, triunfe la UCRP. No obstante, las elecciones en Neuquén en la que participa por primera vez como provincia, le otorga el triunfo a la UCRI. Es que las tácticas utilizadas por Frondizi en todo el país, le permite que parte del electorado peronista lo apoye; en el caso de Neuquén se produce un hecho particular que signa por años su historia política.
En efecto, si la UCRI gana las elecciones, el voto en blanco
(26%) obtiene el segundo lugar superando a la UCRP146. Es decir
que en la nueva provincia, contrariamente a la orden de Perón de votar a Frondizi, el voto el blanco asciende - ya importante durante la convención constituyente -; situación que puede explicarse por varias razones, entre la cuales, podemos mencionar: la desarticulación del partido, la dificultad por
146 En las elecciones del 23 de febrero de 1958 para gobernador y vice, aunque
sin demasiados cambios para legisladores, la UCRI obtiene: 14.539 votos, en blanco: 10.065 y la UCRP: 6.407. En: Poder Judicial de la Nación. Cámara Electoral Nacional, 1957-1958.
transmitir la información y la desorientación del electorado. Asimismo, cierta identificación de los candidatos de las dos líneas del radicalismo, como colaboradores del régimen de facto. Pero, fundamentalmente, estos resultados dan cuenta - a pesar que durante los años territorianos no existe tradición de voto en blanco -, que el peronismo es una fuerza importante y que no halla cauces ‘legales’ por donde canalizarse147.
El radicalismo intransigente tiene la responsabilidad de gobernar y materializar el estado provincial, en un contexto interno y externo sumamente complejo. Frente a la proscripción del peronismo, es un hecho irrefutable que el caudal electoral que lo lleva al gobierno no le es propio; es un partido nacional con una débil dirigencia local afectada por decisiones y medidas tomadas en el orden nacional. En este sentido, dos cuestiones son centrales y provocan un profundo debate en todos los espacios donde el tema se instala: la huelga ferroviaria (1958) y la petrolera (1959) y la propuesta de nacionalización del petróleo148.
Sobre este último punto, que se vincula al trabajo, es de destacar que según lo sintetiza Rogelio Frigerio, la fórmula es “carne + petróleo=acero”, con lo cual se pretende que los recursos de los que dispone la nación deben ser utilizados para la
147 Es preciso señalar que en 1951, es la primera vez que Neuquén vota, aunque
sólo por su carácter de territorio, para presidente y vice, delegado territorial y municipios, sobre un padrón de 35.649 electores, el peronismo obtiene 22.943 (79%) y el radicalismo 5.219 sufragios. En: Poder Judicial de la Nación.
Secretaría Electoral de Neuquén, 1951.
148 Como ocurre durante la época de Yrigoyen, frente a la política de Frondizi se
produce nuevamente el resurgimiento del nacionalismo petrolero entre militares, burocracia, clases medias e intelectuales. El movimiento obrero se une a la coalición acusando al gobierno de intentar deshacerse de los 30.000 empleados de YPF y condenando los acuerdos como amenazas a la soberanía nacional. En ese marco, se produce la huelga del 1° de noviembre de 1958 en Mendoza que provoca la declaración de estado de sitio del gobierno nacional, hechos que en su conjunto, llevan a más divisiones en el interior del radicalismo.
expansión tanto horizontal como vertical de la economía. Afirma Frigerio que el petróleo no sirve si permanece sumergido en las estructuras geológicas, es necesario sacarlo a la superficie y ello requiere capital. El país, anuncia Frondizi, debe desarrollarse industrialmente, para eso necesita combustibles y ello requiere del capital privado externo. Dado que su existencia no obliga a operaciones de exploración y cateo, la situación se hace más rápida para la explotación. En un país con 20 millones de habitantes, continúa Frondizi, el petróleo representa más del 20 % de las importaciones totales, ya que YPF compra el 70% del combustible que consume el país en un negocio de más de 200 millones de dólares149.
Ahora bien, recordemos que la Constitución de 1949 establece en su art.40, -luego derogado -, el dominio de la nación sobre las fuentes energéticas. Así, las cámaras legislativas