En quinto lugar, puede afirmarse que dicha evidencia acerca de la necesidad de intervenir externamente ha generado, durante los años 90, en el marco de

ese consenso liberal al que acabo de aludir, un pensamiento, al menos en el norte, que puede resumirse así: conflictos locales, pero soluciones globales, que consisten en pautar y estandarizar los diagnósticos y las prescripciones.

El razonamiento ha sido más o menos el siguiente: la humanidad ha ido inventando soluciones a los problemas que le planteaba la necesidad de orden, bienestar y legitimidad, lo que ha comportado la creación de tres instituciones clave, el estado-nación, los mercados y la democracia/democratización; y ahora son justamente estas tres instituciones, pese a su indispensabilidad, las que plantean a la vez los principales obstáculos para resolver los problemas. Concretamente, la soberanía, en las cuatro acepciones de que habla Krassner, es uno de los impedimentos clave para la resolución de conflictos básicamente internos. La globalización económica erosiona esa soberanía y, además, ha mostrado con claridad las fallas e insuficiencias del mercado. La instauración de regímenes mediante elecciones democráticas no siempre ha sido una garantía de menor conflictividad violenta. Sea como fuere, la solución parece consistir, en todos los casos, en incrementar la cooperación. Eso nos lleva a un tema de gran calado, la convergencia de agendas y de empeños entre seguridad, paz, desarrollo y derechos humanos, al que volveremos luego. F. y en sexto y último lugar, la propuesta omnipresente para habérselas con esos problemas, en el marco de la convergencia entre agendas de seguridad y agendas de desarrollo, consiste en combinar:

a) La prevención, alerta temprana y, en el caso de estallido de violencia, la gestión de

conflictos o crisis con otras medidas más de largo plazo, en el terreno del desarrollo (transformación del conflicto). y ello mediante el recurso a actores, roles, recursos y estrategias diferentes (incluyendo los no gubernamentales).

b) La mejora de los sistemas de cooperación regional de prevención y gestión de crisis,

las llamadas arquitecturas de seguridad, como ha sucedido en África, Europa e inclu- so en América Latina a partir del cambio de rol de la Organización de Estados Ameri- canos, dejando de ser un apéndice de los Estados Unidos de América del Norte.

c) En aras a la transformación del conflicto detectado, el paso de los sistemas de segu-

ridad coercitivos a los cooperativos, mediante pautas interiorizadas de cooperación. En suma, convertir a antiguos rivales en actores políticos capaces de contender de forma no violenta.

Probablemente quien mejor lo haya dicho sean Kolodziej y Zartman (1996: 25), al hablar de afrontar los conflictos de la posguerra fría intentando ir pasando de un estadio a otro de conflictividad con probabilidad de violencia, reduciendo el grado de enfrentamiento. O sea, pasar en orden inverso y estadio a estadio de: 6) el conflicto intratable; 5) el conflicto rutinizado y contenido; 4) el conflicto estabilizado y en proceso de reducción; 3) el conflicto resuelto; 2) el conflicto consolidado en fase cuasi-transformada, y 1) el conflicto de cooperación consensual institucionalizada.

En suma, establecer una comunidad de seguridad à la Deutsch, es decir, un proceso de integración incluso informal, la gran solución, a largo plazo, a los conflictos que propuso en los años 50, como parte –aunque heterodoxa y poco reconocida en su momento– de la comunidad de especialistas en relaciones internacionales e investigación para la paz. Un regreso al futuro, a la tradición genuina de la investigación para la paz y una apelación a la convergencia de agendas y de empeños entre la lucha por la paz, por la seguridad y por el desarrollo.

72 CINCUENTA AÑOS DE EVOLUCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN PARA LA PAZ C2. LA CONVERGENCIA DE AGENDAS Y DE COMPROMISOS: SEGURIDAD HUMANA… 73

C2. LA COnvERgEnCIA dE

AgEndAs y dE COMPROMIsOs:

sEgURIdAd hUMAnA, dEsARRO-

LLO y COnstRUCCIÓn dE LA PAz

En términos históricos, la mayor parte de los comentarios vertidos en los capítulos del B1 al C1, ambos incluidos, podrían explicarse de forma resumida así: la Segunda Guerra Mundial trajo consigo, pese a las previsiones y los pactos de los aliados entre 1943 y 1945, la división del mundo en dos grandes bloques políticos, económicos e ideológicos. El mundo bipolar, la confrontación total entre dos modelos de desarrollo socioeconómico, provocó una separación clara entre las políticas de seguridad y las políticas de desarrollo, pese a que ambas figuraban, con énfasis diferentes, en la Carta de Naciones Unidas. En paralelo, pero separadas, se articularon dos arquitecturas político-institucionales; una para gestionar cuestiones alrededor del desarrollo socioeconómico de los estados, y, la otra, la paz y la seguridad.

La idea de desarrollo se asociaba exclusivamente al desarrollo económico de los estados. La pobreza, la exclusión social, el hambre y el respeto de los derechos civiles y políticos eran cuestiones internas que los estados debían tratar por sí mismos con la única ayuda de la cooperación para el desarrollo de otros países, de las agencias multilaterales y, en casos extremos, de la ayuda humanitaria. Promover el bienestar socioeconómico y garantizar las necesidades básicas de las poblaciones recaía dentro de las funciones de los estados soberanos, que podían recabar el apoyo externo de las instituciones de Bretton Woods, de agencias donantes de carácter bilateral y multilateral y de los organismos especializados de Naciones Unidas.

Las cuestiones de seguridad, por otro lado, tenían una agenda muy limitada centrada en la protección de la integridad territorial, la defensa de la soberanía y la promoción de los intereses nacionales de los estados, siempre en el contexto de la rivalidad bipolar entre el este y el oeste y, a menudo, bajo el prisma aún más restrictivo del paradigma de la seguridad nacional. Así, bajo premisas realistas, la seguridad giraba alrededor del poder de las dos grandes organizaciones de seguridad y defensa de cada uno de los bloques. Estos países determinaban las doctrinas de seguridad, el desarrollo de nuevas instituciones e instrumentos políticos de seguridad, la percepción de las amenazas, el grado de movilización militar, etc.

C.2.1 LA iDENTiFiCACióN DEL pROBLEMA: CONvERGENCiA y SiNERGiAS

EN LA RESpUESTA

Con el fin de la Guerra Fría, dos grandes problemas pasaron con rapidez a los primeros lugares de la agenda política internacional, por decirlo de forma rápida e intelectualmente grosera: la globalización y las “nuevas guerras”, los nuevos conflictos armados y los rostros de la violencia de los que nos hemos ocupado en el capítulo 5. En el caso de la globalización, primero se puso el énfasis en su carácter de proyecto orientado a lograr el desarrollo y la paz en el mundo (teorías de la paz liberal, dividendo de la paz, consenso liberal sobre construcción de la paz) y, posteriormente, en los factores claramente negativos o conflictivos (enfoques neoliberales que han fomentado ausencia de reglas, exclusión social y pobreza, fomento de la injusticia y, por último, formas de terrorismo global). Dicho lisa y llanamente, pocos años después de entrar en la posguerra fría se constató que la mayoría de los problemas a los que se enfrentaba la comunidad internacional no tenían tanto que ver con las relaciones de poder entre las grandes potencias, sino con los conflictos armados de naturaleza básicamente civil y social que provocaban tensiones regionales, gran cantidad de víctimas civiles, catástrofes humanitarias (emergencias humanitarias complejas), desmantelamiento y fragmentación de estados, tensiones étnicas y religiosas, desigualdad e injusticia social, pésima gobernabilidad y gobernanza, corrupción, etcétera. Conflictos que, de una forma u otra, estaban relacionados con elementos o factores negativos vinculados a los fenómenos de globalización, (elementos que en cada caso actuaban como causas últimas o estructurales, bien como intensificadores, bien como desencadenantes).

El resultado de todo ello es que las definiciones de paz, de seguridad y de desarrollo empiezan a mostrar rasgos análogos: a) se consideran procesos, no estados finales; b) se conciben e interpretan en términos multidimensionales (dimensión positiva y negativa, en el caso de la paz; dimensión social, económica y ecológica, en el caso del desarrollo; dimensión social, económica, ecológica, política y militar, en el caso de la seguridad); c) su realización –el actor referente al que debe proporcionarse o asegurarse paz, seguridad y desarrollo– pasan a ser las personas, o al menos también las personas, y no solo los estados.

Ante esos nuevos problemas, las doctrinas de seguridad, las estrategias, los instrumentos y las instituciones existentes –en gran parte por mor del lastre de la Guerra Fría– mostraron ser insuficientes, estar necesitadas de convergencia y de sinergias con las nuevas ideas de desarrollo y de paz. La noción de construcción de paz (peacebuilding), en un sentido más amplio que el que le dará Naciones Unidas, y la de seguridad humana entraran en juego como resultado de ello.

La idea, sencilla, es que ocuparse de la construcción de la paz, en un sentido que va más allá de la ausencia de violencia directa, supone abordar las causas y los factores múltiples que provocan el estallido y surgimiento de la violencia en los conflictos contemporáneos. Prescriptivamente, y en el marco del consenso liberal sobre la idea de construcción de la paz, la agenda completa presuponía abarcar el conjunto de esfuerzos de diferentes actores orientados a, en todas las fases de los conflictos sociointernacionales (la forma “reciente” de referirse a los “conflictos sociales prolongados” de Azar): parar las conductas

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violentas y/o la escalada de confrontación armada, promover el desarrollo socioeconómico, proporcionar seguridad física a las personas y construir, a largo plazo, una sociedad capaz de gestionar sus conflictos de forma básicamente no violenta.

C2.2. LAS REFLExiONES y pROpUESTAS DE ARTiCULACióN NORMATivA O

pOLíTiCA DE LA RESpUESTA

Ahora bien, bajo ese epígrafe tan genérico de búsqueda de la construcción de la paz y de la seguridad humana se mezclan, por mor de la iniciativa de actores privados y públicos, reflexiones sobre hechos y conflictos internacionales recientes, propuestas normativas y programas o agendas político-organizativas alimentadas por esas reflexiones. Prestaremos atención a algunas de las reflexiones, de las propuestas normativas y de los programas de índole más política u organizativa (es decir, con vocación práctica).

Entre las reflexiones destaca el empeño puesto, mediante trabajos constantes, en el estudio de la evolución, los resultados y el impacto a medio y largo plazo de las operaciones de paz (no solo de mantenimiento de la paz). Operaciones numerosas y nutridas: a mediados de 2004, por ejemplo, las Naciones Unidas tenían activas 17 operaciones de paz con más de 60.000 personas, civiles y militares implicados. Las consecuencias no solo se notan en la esfera internacional, sino, en particular, en cambios durante la posguerra fría, cambios en la esfera nacional, por ejemplo, en la doctrina, organización, planificación y preparación de los ejércitos y otros cuerpos armados que a menudo se legitiman como “cuerpos o fuerzas de paz”. El papel de las operaciones de paz en los conflictos armados y en las primeras fases de la reconstrucción (DDR, Desarme, Desmovilización y Reinserción) ha tenido también un claro reflejo en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), que debate desde hace años, con una deriva securitaria exagerada desde el 11 de septiembre de 2001, las nuevas directrices para relacionar paz, prevención de conflictos y seguridad (incluyendo ahora terrorismo) con el desarrollo, incluyendo la consideración o no de ciertas actuaciones de prevención, seguridad y construcción de la paz como ayuda oficial para el desarrollo.19 _{Por último, debe señalarse la proliferación de iniciativas}

(internaciones, regionales o locales) orientadas a proporcionar información y reflexiones claramente prácticas (orientadas hacia la formulación de políticas) que trabajan en algunas de las fases de la construcción de la paz (antes, durante y después de la fase violenta de un conflicto)20_{, en particular con énfasis en la prevención o alerta temprana.}

En cuanto a las propuestas normativas, sería imposible aludir a todas ellas, por lo que destacaré algunos desarrollos y tendencias. El primer desarrollo es la progresiva construcción de una agenda global de seguridad humana, que partió de la influencia de la noción de desarrollo humano (concepción del desarrollo, siguiendo a Amartya Sen, como incremento de las capacidades, del bienestar y del margen de elección de las personas) a partir de los trabajos seminales del PNUD de 1994,21 _{que propuso una aproximación}

pluridimensionsal, con siete componentes o valores a proteger: seguridad económica,

19 _{Véase texto DCD/DAC (2004:32).}

20 _{Por ejemplo, International Alert, Conciliation Resources (Accord, European Center for Conflict Prevention).}

21 _{“The world can never be at peace unless people have security in their daily lives. Future conflicts may often be}

within nations rather than between them –with their origins buried deep in growing socio-economic deprivation and disparities. The search for security in such a milieu lies in development not in arms (…)/ More generally, it will not be possible for the community of nations to achieve any of its major goals –not peace, not environmental protection, not human rights or democratization, not fertility reduction, not social integration– except in the context of sustainable development that leads to human security”.

22 _{Aludo a la Comisión sobre Seguridad Humana de Naciones Unidas y a su informe final 2003, que intentó}

ofrecer definiciones operativas y conceptualizar la naturaleza cambiante de la seguridad en nuestra época. Concretamente, partió de la idea de que “la seguridad de una persona, una comunidad o una nación depende de las decisiones de muchas otras, a veces por razones fortuitas y a veces por razones de precariedad, [...] de ahí que [...] corresponda a instituciones y políticas tratar de encontrar nuevas formas de proteger a los individuos y a las comunidades”. Como era de prever, teniendo en cuenta que Amartya Sen era uno de los responsables de la Comisión, su definición de seguridad humana recuerda, por su amplitud y enfoque, a la de desarrollo humano.

23 _{La propuesta considera que proporcionar seguridad humana supone lograr una situación en la que los seres}

humanos no padezcan inseguridades básicas a causa de violaciones masivas de los derechos humanos y se articula en torno a tres ejes: 1) siete principios que deben guiar las eventuales operaciones en situaciones de inseguridad notoria, principios que deben aplicarse a fines y medios; 2) una fuerza de respuesta de seguridad humana, formada por 15.000 personas de las que al menos una tercera parte deben ser civiles (policías, verificadores de derechos humanos, especialistas humanitarios y en desarrollo, administradores), fuerza que surgiría tanto de personal civil y militar ya existente en los estados miembros como de un “Servicio Voluntario para la Seguridad Humana”, y 3) un nuevo marco normativo legal capaz de dar cobertura y gobernar la decisión de intervenir y también las operaciones sobre el terreno. En suma, un desarrollo que podría convertirse en una propuesta política y organizativa concreta. De momento, sus desarrollos posteriores han insistido en dicha dirección.

seguridad alimentaria, seguridad sanitaria, seguridad medioambiental, seguridad personal, seguridad comunitaria, y seguridad política). Posteriormente (Grasa 2006), una comisión mundial,22 _{así como los trabajos auspiciados por varios países, han dado lugar a}

diversas iniciativas, a la creación de redes, a la publicación de informes y datos verídicos, y, de forma general, a dos concepciones y propuestas prácticas: una más restringida, representada por Canadá y centrada en el freedom from fear (carecer de miedo, de riesgos a la seguridad física), y la segunda, más amplia, liderada por Japón y centrada en el freedom from want (carecer de necesidades).

El segundo desarrollo es la elaboración de “doctrina” (por ejemplo, resoluciones del Consejo de Seguridad) acerca de la relación entre seguridad y desarrollo y entre ambas cosas y los derechos humanos. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ha aprobado, en los últimos años, algunas resoluciones acerca de problemas como las violaciones de derechos humanos, la posición de civiles en conflictos armados o la amenaza del SIDA, y en general ha sostenido que determinadas amenazas a la seguridad de individuos y colectivos pueden poner en peligro la seguridad y la paz internacional. Especialmente relevante es el reconocimiento de la relación profunda que existe entre seguridad y desarrollo y la voluntad de que la construcción de paz y la prevención de conflictos se constituya en un elemento esencial para la seguridad y la paz internacional y para permitir el desarrollo sostenible de los pueblos (véase, por ejemplo, la resolución 1366 del año 2001).

El tercer desarrollo, en este caso ubicado en el marco europeo, es la propuesta de una

Doctrina de seguridad humana para Europa (A Human Security Doctrine for Europe. The Barcelona Report of the Study Group on Europe’s Security Capabilities), un trabajo

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complejo y de mayor calado. Aludo al debate y a las propuestas y acuerdos de diversa naturaleza acerca de la progresiva sustitución de la idea de no injerencia por un compromiso, en los casos en que los Estados no puedan asegurar por acción u omisión que garantizan a sus ciudadanos la satisfacción de los bienes públicos de la seguridad y/o el desarrollo, de la responsabilidad de proteger.24 _{Posteriormente, y aunque en ocasión de la Asamblea}

General llamada del Milenio, en 2005, la noción no acabó siendo principio.

Por último, la identificación del problema y la respuesta genérica de proponer convergencias y sinergias en el marco del consenso liberal sobre la construcción de la paz no solo ha dado lugar a múltiples iniciativas en el campo de la reflexión o en el ámbito normativo, sino también a propuestas políticas y/u organizativas, con un claro impacto en la agenda actual de la investigación para la paz. Nos ocuparemos de dos de ellas.

La primera, el debate generado en Naciones Unidas por una serie de documentos políticos que en su momento ayudaron a articular la nueva agenda de seguridad y desarrollo: a) la reflexión política generada a partir de la publicación de la Agenda para la Paz de las Naciones Unidas en 1992 (A/47/277-S/24111); b) su suplemento de enero de 1995 (A/50/60 - S/1995/1), y c) la Agenda para el Desarrollo (A/44/935).

En los tres documentos, el entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, reconoció claramente la interconexión que existe entre desarrollo, seguridad y construcción de paz y propuso desarrollos conceptuales que han generado miles de páginas, con muchas confusiones terminológicas y conceptuales (preventive diplomacy,

peacemaking, peacekeeping, post-conflict peacebuilding). Una cosa ha quedado tras la

decantación de años de teoría y práctica, que ahora no puedo resumir: la aceptación de que en las operaciones de construcción de paz postconflicto armado se intervenga en profundidad con iniciativas de apoyo al desarrollo económico y social del país en cuestión, además de la desmilitarización, el control de las armas ligeras, la reforma de los cuerpos de seguridad y justicia, la protección de los derechos humanos, la reforma electoral, etc. En suma, lo que ha quedado es la corrección política y el reto intelectual: hacer posible que se promueva una concepción integral del desarrollo y de la seguridad, ampliando las concepciones tradicionales de desarrollo (centradas únicamente en el crecimiento económico) y de seguridad (focalizadas básicamente en la seguridad militar).

La segunda, la propuesta práctica de implementar programas concretos de prevención de conductas violentas, en particular los derivados de los trabajos de la Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict. Sus diversos trabajos y propuestas operativas

24 _{Aludo a la Comisión sobre Intervención y Soberanía de los Estados y a su informe final “La responsabilidad de}

proteger”. El informe presenta una serie de principios y criterios que legitimarían moralmente intervenciones de carácter coercitivo en otros estados, basados en la noción de “guerra justa”, que merecen un debate profundo y sosegado. La existencia de un consenso difuso respecto a la idea de que la comunidad internacional tiene la obligación moral no solo de intervenir para proteger a civiles inocentes de genocidios, de abusos masivos de derechos humanos, de asesinatos indiscriminados y limpiezas étnicas, sino además de participar y promover procesos de construcción de paz. El debate se centra, nada menos, en decidir: quién, cuándo, dónde, cómo